도시권내 다양한 기능을 가진 도시들 간의 협력을 활성화하고 주체들 간 갈등을 최소화하기 위해서는 실효성 있는 거버넌스 구축이 필요하다. 도시권 거버넌스와 관련된 이론으로는 제도적 집단행동 이론, 협력적 거버넌스, 네트워크 거버넌스, 다층적 거버넌스 이론 등이 대표적이다.
(1) 도시권의 연계ㆍ협력과 제도적 집단행동
도시권을 구성하는 지방자치단체들 간의 연계ㆍ협력의 문제는 그 속성을 살펴보면 일종의 집단행동의 문제로 파악할 수 있다.
자료: Feiock, R. 2009. Metropolitan governance and institutional collective action. Urban Affairs Review. Vol.44.
<그림 Ⅱ-5> 지역 거버넌스(regional governance)의 유형
Feiock(2009)는 이러한 문제를 제도적 집단행동의 문제로 규정하고 그 해결하는 방법으로서 지역 거버넌스 수단(regional governance tools)을 제시한 바 있다. 여기서 제도적 집단행동의 문제란 일반적 집단행동의 문제에 그 구성단위를 조직, 즉 정부로
대체했을 때 발생하는 것을 말한다. 구성원들 모두에게 도움이 되는 사안이라고 하더라도 각 구성원들이 외부적인 압력이 존재하지 않는다면 해당 사안의 실현을 위해 적극적으로 참여하지 않는 상황을 지칭한다. 따라서 이 문제는 일반적 집단행동 의 문제와 유사하고, 그 해결 방안 역시 같은 맥락에서 찾아볼 수 있다. Feiock(2009)는 제도적 집단행동의 문제를 해소하는 방안으로서 지역 거버넌스의 수단을 집단적 또는 네트워크 관계와 지방정부 단위의 자치권 차원에서 분류하여 제시하였다. 즉 선택이 집단적인가 개별적인가, 그리고 조정 메커니즘이 개별단위에서 자치적으로 행동할 수 있도록 하고 있는가 여부에 따라 6개의 범주로 메커니즘을 분류하여 제시하였다.
첫째, 지역 조직(regional authorities)은 통합정부(consolidated government)나 특별구(special district) 등을 말한다. 이러한 방식은 개별화된 지역에 있어서 효율적이 고 합리적 도시 정책이 가능하나, 비용이 유발되는 방안이다. 특히, 정치적ㆍ행정적 비용이 발생되며, 기존에 존재하는 기관 및 지방정부는 자신들의 권위를 유지하기 위해 저항이 발생할 수 있다. 보다 큰 단위는 효율성을 확보할 수 있으나 지역단위에서 다양한 지역적 선호를 반영하지 못하는 한계를 지닌다.
둘째, 관리 및 조정 네트워크(managed and coordinated networks)는 주나 연방정 부, 비영리단체 또는 민간기관과 같은 제3의 기관에 의해 설계되고 조정되어진 일련의 메커니즘이다.
셋째, 지역 기관(regional organizations)으로는 미국의 경우에 지역 정부위원회 (regional councils of governments), 대도시계획기관(metropolitan planning organizations), 지역파트너십기관(regional partnership organizations) 등을 들 수 있다. 이 기관들은 연방 및 주법에 기초하고 있으며, 정부조직 혹은 비영리기관 모두 가능하다.
넷째, 계약 네트워크(contract networks)는 조인트벤처(joint venture), 지역간 협약(interlocal agreement), 서비스 계약을 통하여 개별 단위 간에 연계방식을 말한다.
이 유형은 Coase theorem에 따라 거래비용이 낮다면 외부효과를 해결하기 위해 협상할 것이라고 가정하고 있다.
다섯째, 협력 그룹 및 위원회(collaborative groups and councils)로서 지역행위자간 비공식적인 제휴(associations) 또는 다자 협약(multilateral agreements)을 의미한다.
연합행동을 하거나 프로그램 조정, 정보교환을 위한 메커니즘으로 활용되고 있다.
여섯째, 정책 네트워크(policy networks)는 가장 큰 지역 자치권을 제공하는 비공식 적 정책 네트워크를 말한다. 제도적 행위자 간 상호성 및 신뢰 규범의 촉진 등을 통해 네트워크 상호간 거버넌스 비용을 줄일 수 있다.
(2) 협력적 거버넌스(collaborative governance)
거버넌스는 국가 발전을 위한 경제적ㆍ사회적 자원의 관리 방식을 의미하는데, 구조뿐만 아니라 의사결정이 이루어지는 기능적인 과정을 중시한다. 이는 특히 기존의 정부 개념과는 달리 법과 제도, 시민사회 등과 같이 의사결정 과정에서 중요한 역할을 하는 광범위한 요인들을 모두 포괄한다(Lynn, Heinrich & Hill. 2001). Ansell and Gash(2007)는 거버넌스에 대한 기존 연구들의 정의를 바탕으로 거버넌스가 가지는 특징을 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 공공조직이나 공공기관이 중심에서 주도적 인 역할을 한다. 둘째, 민간부문의 참여도 활발하게 이루어진다. 셋째, 참여자들은 단순 자문이 아니라 공식적인 절차를 통한 의사결정 과정에 실질적으로 참여한다.
넷째, 의사결정 과정에서 충분한 논의를 통한 합의를 추구한다. 다섯째, 협력의 대상은 정책 문제에서부터 공공관리에 이르기까지 다양하다.
거버넌스의 개념이 정부 부문과 더불어 민간 부문 및 시민사회까지 포괄하는 폭넓은 개념인 것과 마찬가지로, 지역 간 협력을 논의하기 위한 협력 간 거버넌스의 개념에는 지방정부와 지역주민, 지역 NGO, 지역기업, 중앙정부, 다른 지방정부 등과의 포괄적인 관계가 포함된다(한국지방행정연구원. 2011). 이 중 지자체 간 참여를 유도하는 거버넌스의 형태로 가장 많이 활용되는 모형은 협력적 거버넌스 모형이다(임순미. 2010; 주재복. 2010; 주재복ㆍ한부영. 2006). 협력적 거버넌스는 공공정책 문제에 대해 여러 부문의 조직들이 협의하여 방향을 세우고 계획하고 실행하고 평가하는 과정으로 정부가 제공하는 공공서비스에 대한 권한을 나눠 갖는 것을 의미한다(Tang & Mazmanian. 2008). 따라서 정책결정 단계에서 협력적 거버넌
스는 관련 이슈에 관심을 갖는 모든 사람의 참여를 중시한다.
이러한 협력적 거버넌스가 성공하기 위한 요인을 Ansell and Gash(2007)는 다양한 사례 분석을 통해 제시하였다. 협력의 형성을 위한 시작조건으로 협력 참여를 위한 인센티브가 중요하다고 강조하였다(Short & Winter. 1999; Trett, Crowther &
O'Hara. 2003; Warner. 2006)4). 협력적 거버넌스를 위한 또 다른 조건은 협력과정에 서 공개되고 포괄적인 참여를 담보할 수 있는 제도와 이해관계자들을 협력을 논의하기 위한 테이블에 불러 앉히는 협력적 리더십이 있다(Gunton & Day. 2003; Heikkila
& Gerlak. 2005; Plummer & Fitzgibbon. 2004; Imperial. 2005). Ansell & Gash는 협력과정의 중요성을 강조한다. 이 과정에서 특히 중요한 점은 이해관계자들의 지속적 인 대면상호작용을 통한 신뢰 형성과 이를 바탕으로 한 공유된 이익에 대한 인식, 그리고 실질적 협력의 성과가 선형관계가 아닌 일종의 선순환관계를 이룬다는 점이다 (Huxham. 2000; Imperial. 2005).
<그림 Ⅱ-6> 협력적 거버넌스 모델
자료 :Ansell, C. & Gash, A. 2007. “Collaborative governance in theory and practice”. Journal of Public Administration Research and Theory. p13.을 참조하여 수정 보완.
4) Grey(1989)와 English(2000)는 영향력의 불균형이 특히 협력에 방해가 될 수 있다고 강조하 는데, 이는 우리나라 G9 대전 대도시권 협력 사례에서도 잘 드러난다. 대전권의 경우 협력 파트너가 영향력에서 차이가 큰 광역단체와 기초단체들로 이루어져 담당자들은 논의를 위하 여 참여자들을 한자리로 모으는 것 자체가 쉽지 않은 일이라고 이야기한다.
협력적 거버넌스 이론을 통해 도시권 거버넌스가 단순히 지방정부들의 연합체를 구성하는 단계를 넘어 구체적인 성과를 낼 수 있는 시너지의 주체가 되어야 한다는 점을 알 수 있다. 따라서 도시권 차원에서 수행되어야 할 정책의 결정과 집행, 평가 단계에서 지방정부는 물론 중앙정부, 지역 공동체, 지역 전문가 등이 공동으로 참여하 는 과정의 제도화가 필요하다.
(3) 네트워크 거버넌스(network governance)
공공서비스의 전달유형은 크게 시장, 계층제, 그리고 네트워크 방식으로 분류될 수 있다. 시장은 선택의 폭이 넓고 유연성이 크다는 장점이 있지만 가격기구를 통해서 거래가 이루어지기 때문에 공공서비스의 제공에 한계가 있고, 계층제의 경우 유연성이 낮고 관료적이며 규모가 커지게 되면 내부관계의 조정비용이 커지는 단점이 있다.
반면, 네트워크는 시장이나 계층제의 단점을 보완할 수 있는 방식이다.
구 분 시장 계층제 네트워크
의사소통 수단 가격 표준절차 신뢰
갈등해결 수단 소송/사법적 판단 관리적 명령/감독 호혜성/평판
유연성 고 저 중
분위기 정확/의심 관료적/공식적 개방적/호혜적
구성원 행동/선호 독립적 의존적 상호의존적
운영원리 계약에 의한 관리 관료적/공식적 신뢰/협력
자료: Powell(1990)을 이명석(2006)에서 재인용.
<표 Ⅱ-9> 네트워크 거버넌스의 유형별 특징
네트워크의 특징은 크게 세 가지로 설명될 수 있다(강창현. 2002). 첫째, 호혜성 (reciprocity)으로 네트워크에서의 거래는 시장이나 행정적 명령을 통해서가 아니라 호혜성이라는 맥락에서 지속적인 거래를 수반한다. 둘째, 상호의존성 (interdependence)으로 어느 한 단위가 위계조직 하에서 다른 단위에 종속되는 것이 아니라 다조직 또는 다부문에 걸친 상호의존적 구조를 형성한다. 셋째, 느슨한 연계
(loose coupling)로 네트워크 내에서 거래 당사자 간의 자율성을 보장해 주며 복수의 리더가 존재하면서 구성원의 진입과 탈퇴가 자유로운 것을 의미한다.
네트워크 거버넌스는 유기체적 시스템의 조직 간 조정형태, 즉 환경적 의존성에 적응하고 교환을 조정하고 안정화시키기 위하여 함축적이고 개방적인 계약에 토대를 둔 선택적이고 지속적이며 구조화된 자율적인 조직들의 집합을 의미한다(배응환.
2003). 여기에서 선택적이란 관련 구성원 사이에는 빈번한 교환이 이루어지지만 다른 구성원과는 상대적으로 느슨한 연결이라는 의미이며, 지속적이란 구성원들의 관계가 일시적이 아니라 장기간이란 의미이며, 구조화된 것은 역할분담을 통한 기능적 패턴이 있다는 것이고, 자율적이란 상호의존적이면서 독립적으로 존재한다는 것을 의미한다.
네트워크 거버넌스는 유형에 따라 상이한 관리전략이 필요하다(Provan & Kenis.
2007). 첫째, 당사자 간 수평적이고 동등한 협력적 관계로 이루어지는 공유된 네트워크
2007). 첫째, 당사자 간 수평적이고 동등한 협력적 관계로 이루어지는 공유된 네트워크