(1) 광역적 도시ㆍ지역재생의 필요성
세계화와 정보화로 인해 도시 간의 경쟁이 심화되면서 기존의 물리적 차원의 재생이 아니라 도시의 매력도를 높이고 경쟁력을 강화할 수 있는 새로운 차원의 도시재생 패러다임이 등장하였다. 이에 영국의 템즈게이트웨이(Thames Gateway) 개발, 네덜란드의 위트레흐트(Utrecht) 역세권 개발 등과 같이 선진국에서는 다양한 도시재생 프로젝트를 통해 도심의 물리적 낙후도 개선뿐만 아니라 사회ㆍ경제ㆍ문화 적 측면을 포괄한 도시재생 프로그램을 추진하고 있다.
국내의 도시재생 정책은 대부분 지구ㆍ지역 차원의 물리적 재생정책 및 사업에 머무르고 있다. 기존 도시재생 정책 및 사업은 쇠퇴지역, 도시(지역)내 중소규모의 주거ㆍ상업지구 등을 대상으로 마을 만들기 차원에서 추진됨에 따라 광역적ㆍ도시적 차원의 공간구조 문제에 대한 대응에는 한계가 존재한다.
이에 따라 세계적 여건 변화 및 광역적 수요에 대응할 수 있는 도시권 차원의 도시ㆍ지역재생의 필요하다. 특히, 도시권의 경쟁력과 글로벌 역량 강화를 위한 광역교통체계의 구축, 생활권 거점 중심의 도시공간조 등과 연계한 재생사업 추진 등 광역적 차원의 도시재생 전략 마련이 필요하다.
(2) 도시재생의 현황과 문제점
① 도시재생 정책 및 사업 추진 현황
도시재생은 내부 시가지의 성장과 발전을 유도하는 것으로 기존의 도시재개발 (urban renewal), 도시재활성화(urban revitalization), 도시리노베이션(urban renovation) 등의 개념 포괄한다(박진수ㆍ김기수. 2012). 도시재생은 도시 확산 (urban sprawl)으로 인한 사회적 비용과 폐해를 처방하기 위한 수단으로 등장한 것이며 쇠퇴한 기성시가지를 새롭게 정비하는 개념으로 기존 도시재개발과는 차이가 있다.
우리나라는 2002년 ‘도시및주거환경정비법’을 제정하였으며, 2005년도에는 도시 재생사업에 있어 민간주도사업과 민간자본유치촉진을 위해 ‘도시재정비촉진을위한 특별법’을 제정하고 도시재개발사업을 효율적으로 추진하기 위하여 기존 법률23)을
‘도시및주거환경정비법’으로 통합하였다.
우리나라 도시재생사업의 추진현황을 살펴보면 첫째, 대부분의 도시재생사업은 근린재생형 사업24)으로 기성시가지의 노후(쇠퇴)지역 내에서 중소규모의 개발사 업25)이 지구적 차원에서 개별적으로 추진되었다. 추진 중인 정비사업구역은 2011년 말 기준으로 2,406개 구역이며 도시환경정비사업, 재정비촉진사업은 주로 수도권에 서 시행되며, 주거환경개선사업은 지방의 비중이 높은 특징을 보이고 있다. 또한 2000년 이후 중앙정부는 부처별로 ‘살기 좋은 지역 만들기’(행자부), ‘살기 좋은 도시 만들기’(국토해양부), ‘살기 좋은 농촌 만들기’(농림부) 등의 사업을 추진하였으 며, 2010년 이후 지자체 주도로 중앙정부 차원에서 마을 만들기 시범사업을 시행하고 있다(남원석ㆍ이성룡. 2012). 2010년 기준 전국의 만들기 차원의 재생사업은 1,955개 구역(수도권 745개, 지방 1,210개 구역)이었으며, 사회ㆍ경제적 재생의 이슈가 부각 되면서 재생사업의 구역 수가 증가하고 있다. 최근 정부에서는 도시활력 증진지역 개발사업을 통해 지자체가 추진하는 재생사업에 대한 지원을 하고 있다. 이 사업은 시ㆍ군ㆍ구 자율편성사업의 하나로 기존의 사업들을 통합하여 단순화함으로써 중앙 정부 지원시 간섭을 최소화한다는 취지로 추진되고 있다.
둘째, ‘도시경제기반형’ 재생사업은 대부분이 도시경제기반 체질 개선을 목적으로
23)「 도 시 재 개 발 법 」 ,「 주 택 건 설 촉 진 법 」 ,「 도 시 저 소 득 주 민 의 주 거 환 경 개 선 을 위 한 임 시 조 치 법」등 3개 법률을 통합하였다.
24) 우리나라의 도시재생사업은 크게 ‘근린재생형’과 ‘도시경제기반형’으로 구분된다. 근린재생 형 사업은 주거공급 및 노후주거지 정비, 지역의 전통과 계승, 발전을 목적으로 하는 중소규 모 사업이다. 도시경제기반형 사업은 비즈니스(상업ㆍ업무, 산업) 기반의 핵심(혹은 전략)지 구 형태의 사업으로 도시 전체의 경제에 영향을 미칠 수 있는 대규모 핵심사업을 포함하기 때문에 지자체 단독으로는 사업이 불가능하며 국비 지원을 받아 추진되는 사업이다.
25) 2008년 글로벌 경제위기를 거치면서 기업도시, 혁신도시, 수도권 신도시, 경제자유구역 개 발, 도심 대규모 역세권 개발, 뉴타운개발, 새만금 지역개발 등 대규모 건설사업 추진의 부진 과 함께 기개발지, 특히 지방 중소도시의 구도심 지역이 빠르게 쇠퇴하는 현상으로 기성시가 지 중심의 중소규모 정비사업으로 정책적 전환이 급격하게 이루어지고 있다.
중앙 또는 지방정부의 지원에 의한 선도 프로젝트26) 사업을 중심으로 이루어지고 있다. 대표적 사례는 부산 북항재개발 사업으로 대규모 사업을 통한 도시경제 기반 재생을 도모하고 있다. 이를 위해 원도심 기능회복을 목적으로 하는 선(先) 도시경제 활성화, 후(後) 주거지재생 연계 전략을 토대로 부산항만재개발-부산역세권-전통상 업지구(도시환경정비사업)-배후주거지 연계 계획을 추진하고 있다. 그러나 이는 대규모 항만시설 이전적지를 중심으로 하는 재개발 성격의 사업이며, 도시재생적 관점에서의 접근은 아직 미흡하다.
자료: 국토해양부. 2012. 「도시경제기반형 도시재생의 전략과 과제」.
<그림 Ⅳ-5> 부산 북항재개발 도시경제기반형 재생사업
② 국내 도시재생사업의 문제점
우리나라의 도시재생은 과거 철거재개발 등의 물리적 환경 개선에 집중해 왔으나, 최근에는 지역사회문제, 지역경제, 지역문화, 지역공동체 등을 다루는 근린재생형 성격의 중요성이 강조되고 있다. 한편, 저성장시대 진입이라는 패러다임 변화와 공간적 변화에 대응하고 도시경쟁력 강화와 도시 번영을 위해서는 무엇보다 거시적
26) 국가 또는 지자체에 의해 도시재생이 시급한 지역을 대상으로 하여 추진되는 핵심적 재생 사업이다. 부처별 사업실행으로 중소규모 사업의 한계를 극복하고 분산된 투자를 하나로 모 으기 위해 전략적으로 추진되는 사업을 말한다. 최근 지자체별로 도시경제기반형 재생사업 기획이 증가하고 있는 추세로서 항만, 지역특화산업단지, 역세권(지역 간 교통결절지), 공원, 문화ㆍ관광자원 보유지 등을 대상으로 추진되고 있다.
차원에서의 광역적 재생에 대한 정책적 필요성에 대한 논의가 필요하다. 이에 따라 도시권 차원에서 우리나라 도시재생사업의 한계 및 문제점을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 도시재생사업이 도시계획제도와 연계 없이 개별구역 단위로 이루어짐에 따라 종합적인 차원의 도시재생이 이루어지지 못하고 있다. 또한 도시재생사업을 추진함에 있어 세계화에 대응하기 위한 도시경쟁력 강화에 대한 고려도 미흡하다(백 승권ㆍ김종환. 2008).
둘째, 기존 도시재생사업의 경우 사업성이 떨어지는 지역의 경우 투자가 열악하여 지역 간 격차가 심화되고 있다(박진수ㆍ김기수. 2012). 즉 도시재생사업이 철거 재개발을 기본으로 하는 민간자본 중심의 사업 위주로 이루어져 지방 도시재생사업에 대한 투자 부족으로 인해 지역 간 격차가 심화되고 있다.
셋째, 대부분의 도시재생사업이 개별 지자체 단위로 이루어짐에 따라 광역적 수요 대응이 미흡하다. 도시재생사업은 소규모 단위 도시재생사업 비중이 높아 공공서비스 공간 확보가 어렵고 과밀로 인한 혼잡과 삶의 질 저하 등의 문제를 유발하고 있지만 도시 차원 혹은 도시권 차원의 광역적 대응이 미흡하다. 또한, 개별 지자체별로 이루어지고 있는 마을 만들기 사업의 경우, 지역 간 연계가 미흡하여 광역적 수요 대응이 미흡하고 시너지 효과가 작다고 할 수 있다.
넷째, 도시재생사업에 있어 중복투자가 심각하다. 일례로 도시재생 테스트베드 (TB)지역으로 지정된 창원시는 6개의 재생사업이 현재 시행 중에 있고, 6개는 계획단 계에 있으며, 하천 복원, 도로 정비, 수변 조성사업 등 별도로 진행되는 도시정비사업 5개를 합치면 동일 성격의 사업이 17개나 중첩되는 실정이다(연합뉴스. 2012.7.19).
따라서 이러한 중복투자를 방지할 수 있는 광역적 차원의 대응이 필요하다.
(3) 해외의 광역적 도시재생
해외에서는 장기적이고 광역적인 관점에서 도시재생 전략을 수립하여 추진하고 있다. 대표적인 사례로는 지자체들과 다양한 기관들이 협력하여 추진한 광역적 도시재 생 프로젝트 중 하나인 영국 런던의 템즈게이트웨이(Thames Gateway) 광역 재생사 업과 광역정부 차원에서 중앙정부와 협력하여 추진한 미국 애틀랜타광역권의 활력지 구 육성(Livable Centers Initiative) 프로그램 등이 있다
① 영국 런던 템즈게이트웨이(Thames Gateway)27) 광역 재생사업
Isle of Dogs, Stratford, Lower Lea, Royal Docks, Barking Town Centre, London Riverside
London Thames Gateway Development Corporation
Deptford & Lewisham, Greenwich Peninsula, Charlton to Crayford
Greenwich Partnership,
Kent Thameside Delivery Board, Medway Renaissance Partnership,
템즈게이트웨이 재생사업은 다양한 기관들이 협력하여 추진하는 대형 프로젝트로 지역사회ㆍ지방자치단체부(Department for Communities and Local Government:
DCLG)를 비롯한 다수의 중앙부처, 관련 공기업, 지방정부, 펀드 및 투자기관, 대학 등이 파트너십을 형성하여 역할을 수행하였다. 공공은 도시기반시설 제공, 지속가능 한 지역사회 건설을 위한 공간계획 수립, 개발규모의 경제성 달성을 위한 토지 조성 및 환경 개선, 민간투자 유치 등의 업무를 담당하였다.
□ 재생사업 및 기대효과
□ 재생사업 및 기대효과