(1) 도시권내 지자체 간 연계ㆍ협력의 필요성
교통과 통신 기술의 비약적인 발달로 인해 지역 간의 인적ㆍ물적 교류 및 상호작용이 증대되고, 일상생활과 경제활동이 행정구역을 초월하여 광역화되면서 지역 간 연계ㆍ 협력의 필요성이 증가하고 있다. 지역 간 연계ㆍ협력은 다양한 수준의 지자체가 상호의존에 기초한 협력을 통해 자원, 권한, 역량 등을 결합함으로써 공동의 이익을 창출하는 활동을 의미한다. 이에 해외에서도 지역 간 경쟁에 대응하고, 지역의 발전을 지속시키기 위해 지역 간 연계ㆍ협력에 기초한 정책을 추진 중이다.
우리나라는 2010년부터 지자체 간 연계ㆍ협력사업 발굴 및 계획을 수립하고 2011년 부터 중앙정부의 재정지원을 통한 지자체 간의 연계ㆍ협력사업을 추진하고 있다.
그러나 지자체들의 행정구역 위주의 정책 관행이 고착화되어 있어 지역 간 연계ㆍ협력 을 통한 상생발전효과는 미흡한 실정이다.
특히, 도시권은 거점도시와 주변지역 간에 형성되는 생활권으로서 긴밀한 상호작용 으로 연결되어 연계ㆍ협력이 특별히 요구되고 있음에도 불구하고 행정구역의 단절과 지역이기주의로 인하여 광역행정 수행 과정에서 갈등과 분쟁이 빈번하게 발생하고 있다. 이에 도시권 지자체 간 협력을 이끌어내는 신뢰관계를 구축하기 위해서는 협력을 논의하는 제도적 장을 만들고 지속적인 협상, 교육, 컨설팅 등을 통해 지자체의 협력 역량을 제고하도록 해야 한다.
(2) 지역 간 연계ㆍ협력 현황 및 한계
① 지역 간 연계ㆍ협력 현황
우리나라는 2010년부터 기초생활권-광역경제권-초광역개발권으로 구분되는 3차원 지역발전정책 활성화의 일환으로 지역 간 연계ㆍ협력사업을 추진하고 있다.
우선, 기초생활권 연계ㆍ협력사업은 규모의 경제와 시너지 효과 등의 창출을 도모하 기 위해 추진하고 있으며, 주민 생활여건 개선사업을 중심으로 2012년 9월말 기준 12개의 사업을 추진 중이다.
광역경제권 연계ㆍ협력사업은 시ㆍ도간 연계ㆍ협력을 촉진하여 지역의 경쟁력을 제고하기 위해 추진 중인데, 2009년 ‘제2차 지역발전위원회 보고대회’에서 추진계획 을 발표하고, 2009년 ‘지역발전5개년계획’에 반영하여 2010년 30개 사업, 2011년 16개 사업, 2012년 10개 사업을 선정하여 추진하였다.
초광역개발권 연계ㆍ협력사업은 동서남해안권 및 접경지역 초광역개발 기본구상 (2009.12)에 따라 초광역개발을 견인할 수 있고 지역간 연계ㆍ협력의 상징성이 높은 시범사업을 선정ㆍ추진하였다. 해안권은 섬진강 테마로드 등 5개 시범사업을 발굴하 여 2010~2012년까지 218.5억 원을 지원하였으며, 내륙권은 5개 시범사업을 발굴하 여 2012년부터 10억 원을 지원하였다. 접경지역은 평화누리길 조성사업을 시행(2011 년 88억 원, 2012년 81.6억 원)하고 2012년부터 동서녹색평화도로를 조성할 계획이다 (2012년 81.7억 원).
② 지역 간 연계ㆍ협력의 문제점
지역 간 연계ㆍ협력을 지속적으로 추진하고 있음에도 불구하고 우리나라의 지역 간 연계ㆍ협력의 문제점 및 장애요인에 대한 논의가 계속되고 있다.
첫째, 행정구역 단위의 분절적 공공서비스 공급시스템으로 인해 지자체 간 연계ㆍ협 력의 장애요인이 되고 있다. 자치단체의 공공서비스 공급에 대한 예산 신청과 배분이 행정구역 단위로 이루어지기 때문에 공공서비스도 단독으로 공급하는 관행이 고착화 되어 협력의 동기 유발이 미흡하다. 실제 광특회계의 예산도 중앙부처와 시ㆍ도,
시ㆍ군ㆍ구 등 자치단체만 편성하도록 제도화되어 있다. 따라서 굳이 타 지자체와 협력을 하지 않더라도 예산 확보에 어려움을 겪지 않는 현행 예산배분 시스템이 협력의 장애요인으로 작용하고 있다. 또한, 인접한 동일 생활권이라도 행정구역이 다를 경우 유사시설을 중복적으로 설치함으로써 예산 낭비를 초래하고 있다.
둘째, 지자체들이 지자체 간 연계ㆍ협력에 대해 소극적인 태도를 견지하고 있다.
지방행정의 의사결정집단(단체장, 공무원, 의회 등)이 협력의 필요성은 인식하면서도
‘협력은 바람직한 것’이라는 적극적이고 긍정적 인식이 상당히 부족하다(한표환ㆍ김 선기ㆍ김필두. 2002). 선거직 자치단체장의 경우 자신의 업적을 공유하기를 꺼리는 경향이 있으며 협력사업 보다는 성과를 드러내기에 좋은 단독사업을 선호한다. 일부 단체장은 동일 선거구(국회의원 기준)인 인근 자치단체장을 경쟁자로 인식, 협력에 미온적이다. 또한, 담당공무원도 협력으로 인하여 권한이나 이익이 축소될 것을 우려하여 협력에 소극적 태도를 보인다.
셋째, 협력 촉진을 위한 유인체계가 미흡하다. 정부는 연계ㆍ협력사업에 국비 비중을 10%p 상향 조정하는 등 인센티브를 제시하고 있으나 지자체 참여를 독려하는 데 한계가 있다. 참여하는 지자체도 지역숙원사업 해소차원에서 접근하여 사실상 각각의 단독사업처럼 추진하는 ‘무늬만 연계ㆍ협력사업’인 경우가 다수이다.
넷째, 연계ㆍ협력사업 자체가 성공할 가능성이 많지 않다. 연계ㆍ협력사업은 과제 발굴도 어렵고 사업 결정, 예산 확보, 시행 과정에 다수의 주체가 참여하는 복잡한 과정으로 되어 있어 공감대가 형성되지 않고서는 문제사업이 되기 쉽다. 또한 사업 추진의 모든 단계에서 협력 지자체와 논의해야 하고 합의를 도출해야 하므로 단독 사업보다 업무 부담이 많아 담당공무원도 선호하지 않는다. 연계ㆍ협력을 하지 않아도 불이익이 없고, 연계ㆍ협력사업의 성과가 미흡할 경우 감사만 받을 수 있어 공무원이 연계ㆍ협력사업을 적극 추진할 유인이 없다.
다섯째, 지자체가 부담해야 하는 비용은 명확하지만 각 지자체에 돌아오는 사업 성과 및 편익은 모호한 경우가 많고, 사업의 타당성이 불확실하여 소극적일 수박에 없다. 해당 사업의 성과 또는 편익이 일부에 편중되거나, 투입 대비 성과가 낮다고 인식될 경우 지속적인 추진이 곤란하다(지역발전위원회ㆍ농림수산식품부. 2012).
여섯째, 생산적 협상문화가 미흡하다. 지역 간 권력 불균형과 사회적 신뢰성 부족 등으로 인하여 지자체 간 건전한 협상문화를 정착시키는 경험 축적이 미흡한 실정이 다. 사회 전체적으로 선의의 지역 간 경쟁의 차원을 넘어선 배타적 지역이기주의가 팽배하여 생산적 협상문화의 형성을 저해하고 있다.
(3) 지역 간 연계ㆍ협력 활성화의 기본방향 및 추진전략
① 도시권 연계ㆍ협력 활성화의 기본방향
도시권 지자체 간 연계ㆍ협력 활성화의 기본 방향은 다음과 같다. 첫째, 지자체의 자율성을 바탕으로 지역협력사업 활성화를 도모한다. 협력은 당사자 간의 자율적 의사에 기초하는 것이 원칙이기 때문에 자율적 협력을 유도할 수 있는 모티브를 제공한다.
둘째, 지자체 간 협력사업이 자발적으로 활성화 되도록 중앙정부의 지원 프로그램을 운영한다. 중앙정부의 행ㆍ재정적 지원 및 합의 형성 프로그램을 운영함으로써 자발적 협력을 유도한다.
셋째, 지자체 간 협력사업에 대해서 재정적 인센티브를 부여함으로써 지역 간 상생협력을 촉진한다. 지역협력사업의 경제적 요인이 되는 외부효과를 내부화하는 재정 유인구조의 마련에 정책의 초점을 둔다.
넷째, 지역 간 협력사업에 대한 체계적 관리 및 지원을 통해 동기유발→협의ㆍ조정
→합의 형성→성공모델 확산을 유도한다. 이를 위해 지역 간 협력의 초기 단계에서부 터 합의 형성에 이르는 전 단계를 체계적으로 관리ㆍ지원한다.
다섯째, 시범공모사업 추진을 통해 다양한 지역협력 성공모델을 창출ㆍ확산한다.
우선적으로 시범공모사업의 추진을 통해 협력의 성공모델을 발굴하고 이를 점차 확산하여 제도적으로 정착시킨다.
② 도시권 연계ㆍ협력 활성화 추진전략
도시권내 지자체 간 연계ㆍ협력을 활성화하기 위한 추진전략은 상시적인 연계ㆍ협 력사업을 발굴하고 협의절차를 제도화하며, 협력방식을 개선하고 협력을 조정할 수 있는 기구의 설치를 포함한다.
<그림 Ⅳ-2> 도시권 연계ㆍ협력 활성화 추진전략
□ 도시권에 적합한 연계ㆍ협력사업의 상시적 발굴
도시권 연계ㆍ협력대상 사업은 도시권내 지자체를 대상으로 한다는 점에서 기존의 연계ㆍ협력사업과는 차별화된다. 도시권 연계ㆍ협력사업이란 도시권내 2개 이상의 자치단체가 공통의 이익과 목적을 위하여 공동으로 추진하는 지역개발사업으로 규정될 수 있다. 사업대상은 광역-광역간 협력사업, 광역-기초 간 협력사업, 기초-기 초 간 협력사업이다.17)
사업 분야는 도시권내 지자체의 연계ㆍ협력이 용이한 분야를 중심으로 물관리 및 환경보전, 혐오시설, 교통시설, 지역경제 개발, 선호 공공시설, 교육 및 R&D, 문화ㆍ관광ㆍ예술, 이벤트ㆍ축제ㆍ체육행사 등이 주요 대상이다.18) 도시권 연계ㆍ협
17) 도시권 연계ㆍ협력 대상사업은 지자체 간 협력사업으로 국한하며, 국가-지방(주민)간 협력 사업과 공기업-지방(주민)간 단순 지역갈등사업은 제외한다.
18) 위험시설은 주로 국가-특정지역(주민)간의 갈등유발시설로서 지자체 간 연계ㆍ협력사업에
18) 위험시설은 주로 국가-특정지역(주민)간의 갈등유발시설로서 지자체 간 연계ㆍ협력사업에