2.1. SAFER의 활동
SAFER의 설립 목적은 농업기본법(농업의 방향정립에 관한 법률)에 의한 농업구조개선에 있다. 즉 SAFER의 운영 사례는 농업경영체의 육성 등을 위해 농지가격의 상승을 억제하고, 선매권을 활용하여 전업경영체의 육성 에 적극적으로 개입한 사례이다. 선진국에서 농지선매권 등을 활용하면서 농지시장에 강하게 개입한 사례는 거의 없다는 점에서 프랑스 SAFER의 사 례는 매우 독특하다 할 수 있다.
SAFER의 법률적 기원은 1960년 농업기본법이며, 일반 민간상업법인으로 서 주식회사형태이지만 공적인 기능을 수행한다. 현재 26개 지역으로 나누 어져 독립된 법인의 형태로 설립되어 운영되고 있으며, 중앙에 FNSAFER (SAFER연합체)가 있다.13) 주요 주주로는 농업은행, 지방자치단체, 농업회의 소, 보험회사, 다양한 농민단체, 다양한 농업관련기관 등이 참여하고 있다.
이사회에는 주(레지옹)와 도(데파르트망)의 의원들이 1/4 이상을 차지하도 록 하고 있으며, SAFER의 활동은 농림부와 재무부에서 지정하는 정부감독 관의 승인을 받도록 하여 정책방향이 반영되도록 하고 있다.14)
13) 프랑스의 행정조직은 중앙정부(국가), 22개의 주(région), 96개의 도(département), 기타 지방자체단체(collectivitiés)로 구성되어 있으며, 26개 지역의 SAFER가 행 정구역과 일치하는 것은 아니다. FNSAFER는 중앙정부와 의회를 상대로 정책활 동과 SAFER의 이익을 대변한다.
14) SAFER의 구체적인 자본구성, 주주, 활동 등에 대한 구체적인 내용은 <부록 7>
를 참조하기 바란다. 여기에서는 상트르주 SAFER(SAFER du Centre) 사례의 구 체적 운영 내용을 소개하고 있다.
현재 체계화된 핵심 7대 기능은 <표 11>과 같다. 그리고 이를 근거로 선
자료: SAFER의 업무자료
선매권이라는 강력한 개입 수단을 지닌 프랑스 SAFER의 경우 초기에
‘토지도둑놈’이라는 비판을 받았지만, 1970년대 이후 전업농가에게 농지매 도를 집중하고 또한 전업농가의 안정적 성장이 이루어진 이후 ‘프랑스 농 업가족경영의 창설자’로 평가되었다. 소규모 영세 농가의 불만도 1970년 이 후 나타난 농업구조개선 성과에 묻히게 되었다. 즉 구조개선의 성공적 결 과가 사회적 인식을 바꾸게 하였다. 또한 선매권이 발동되어도 사회적 갈 등이 적었던 것은 도시계획, 마을정비 등 비농업분야의 토지이용과정에서 선매권이 발동됨으로써 사유재산 규제, 자유시장경제 위반이라는 비판이 강하게 제기되지는 않았기 때문이다.
프랑스에서도 1980년대에 중장기적 농지가격 하락 현상이 발생하였지만, 완만한 가격하락으로 오히려 구조개선이 촉진되는 결과를 낳았다. 1980년 대를 지나면서 호당 경영규모는 20-30ha 수준에서 40ha 수준으로 향상되었 다. 농지가격 하락이 농산물가격 하락으로 발생하였듯이 농지가격 하락시 기에 전업농가의 어려움이 매우 컸다. 그러나 전업농가의 경우 경영규모 확대를 통해 소득 증대를 도모하는 것이 유일한 수단이었으므로 이들이 중 심이 되어 농지수요가 늘어났다. 농지가격의 완만한 하락은 전업농업인의 농지매입 수요를 줄이지 않고, 오히려 늘렸다. 전업농가의 농지수요 증대가 농지임차료 및 농지가격의 급락을 막았다.
SAFER가 농업구조개선이라는 정책목표를 실현하게 된 것은 농지매도시 농지매도희망자와 농지매도가격 수준을 두고 흥정을 하는 과정이 아니라 농지매도가격을 농지매입가격에 수수료를 더한 수준으로 정해 두고, 다양 한 농지매입희망자 중 가장 적합한 농지매입희망자(예컨대, 신규창업농, 전 업농업인 등)를 심사를 통해 결정하는 과정을 통해서이다. 가격 흥정을 하 게 되면 비적격자가 높은 가격을 제시하여 우선적으로 농지매입을 하게 되 어 정책목표를 달성하지 못하는 문제가 발생한다고 판단하여 적격자 심사
위주의 사업추진방식을 채택하였다.
한편 프랑스의 SAFER는 지역 중심의 조직이면서 농민들의 참여가 전제 된 활동이다. 따라서 사업 수행 중 발생하는 농업인과의 갈등, 특히 농지매 입가격 결정 등을 둘러싼 갈등을 농민단체의 참여로 최소화하고 있다. 실 제 농민단체가 주주 및 이사회 일원으로 직접 참여할 뿐만 아니라 대지주 인 농업은행(Crédit Agricole) 등도 농민단체에 의해 설립되어 전반적인 운용 에 농민단체의 의견이 강하게 개진될 뿐만 아니라 농민단체들은 SAFER의 운영 결과에 대한 책임도 지고 있다. 따라서 SAFER의 운영에서 중요한 쟁 점인 농지매입가격 설정에서도 농민단체 대표들에 의해 합리적인 조정 과 정이 이루어진다.
2.2. 농지가격의 변동 및 그 영향 분석
프랑스의 경우 농지가격 변화는 1979년까지의 상승기, 1980-96년간의 하 락기, 1997년 이후 상승기로 나눌 수 있다(그림 7). 1979년에 농지가격 하락 은 국제농산물 가격의 하락이 주 원인이었다. 1979-96년 동안 농지가격은 경상가격 기준으로 14%가 하락하고, 불변가격 기준으로 64%나 하락하였다.
15여년간 농지가격의 하락으로 농지선매권 발동 감소, 농지신탁관리사업 의 추가 등 SAFER의 기능과 역할, 운영체계 등의 변화가 나타났다. 농지가 격 하락시 SAFER의 농지보유 재고 최소화를 위한 노력이 강하였으며, 농 지보유기간을 2년으로 줄이는 등의 대응이 나타났다. 정부 차원에서 신규 참여 농업인 정착을 위해서 1983년 농업토지저축조합(SEFA)을 설립하였고, 1990년 법을 개정하여 산악지역 및 조건불리지역 농지의 정비와 다양한 개 발을 도모하는 농업토지조합(AFA) 설립 허용 등의 조치를 취하였다.
1997년 이후 농지가격의 재상승은 농업 여건의 개선, 농지시장에 대한 국 가개입이 직⋅간접으로 영향을 주었지만, 보다 근본적인 것은 전체 토지시 장의 여건 변화로 이해하고 있다. 그리고 1993년 EU 공통농업정책에 농가 소득지지 감소 방향으로 정책기조가 전환된 이후 농업인들은 경영규모 확
대를 통한 소득 증대가 불가피한 선택이 됨으로써 새로운 농지 매입 및 임 차수요가 증대되어 농지가격 재상승을 부추겼다. 한편 프랑스에서는 1980 년 중반 이후 도시주민의 자연 및 농촌의 경관⋅환경에 대한 욕구가 커지 고 농지가격이 상대적으로 낮아 소위 ‘시골의 별장(résidence secondaire dans la campagne) 갖기’ 유행이 생겨 비농업인의 농지취득이 늘었다. 1989년의 경우 비농업인의 농지매입이 농업인의 농지매입을 상회하게 된다. 이러한 변화가 농지가격의 급락을 방지한 것으로 평가된다.
그림 7. 프랑스와 미국의 농지가격 비교
미 국 과 프 랑 스 의 농 지 가 격 비 교 ( 불 변 가 격 기 준 )
-2 .0 -1 .5 -1 .0 -0 .5 0 .0 0 .5 1 .0 1 .5 2 .0 2 .5
'50 '5 3 '5 6 '59 '6 2 '65 '6 8 '7 1 '74 '7 7 '80 '8 3 '86 '8 9 '9 2 '95 '9 8 '01 연 도
불 변 가 격 표 준 화 ( 미 국 )
불 변 가 격 표 준 화 ( 프 랑 스 )
미 국 과 프 랑 스 의 농 지 가 격 비 교 ( 경 상 가 격 기 준 )
-2 .0 -1 .5 -1 .0 -0 .5 0 .0 0 .5 1 .0 1 .5 2 .0
'5 0 '5 3 '56 '5 9 '6 2 '6 5 '6 8 '7 1 '7 4 '7 7 '8 0 '8 3 '8 6 '8 9 '92 '9 5 '9 8 '01 연 도
경 상 가 격 표 준 화 ( 미 국 )
경 상 가 격 표 준 화 ( 프 랑 스 )
자료: 1) USDA NASS(National Agricultural Statistics Service)
2) SAFER업무자료 및 인터넷홈페이지(http://www.safer-fr.com)