농지은행은 시정촌농업위원회가 농지의 임대차 및 매매 등 소위 농지유 동화와 구조정책을 적극적이고 합리적으로 추진하기 위한 목적으로 설치한 조직이다. 이는 농지보유합리화사업, 특히 농업경영기반강화촉진사업의 원 활한 수행을 위해 농지유동화 정보를 제공하는 기능을 수행한다. 1980년 농 용지이용증진법 제정, 농지법 및 농업위원회법 개정 이후 농지은행활동사 업을 실시하기 위한 주체로서 ‘농지은행’이라는 용어가 등장하였다.
농지은행은 기본적으로 시정촌농업위원회가 농지유동화와 구조정책을 추진하기 위하여 보조기관으로 운영해 온 것인데, 주요 업무는 시정촌 내 에서 농지의 권리 이동, 주로 농지의 이용권 이동의 콘트롤 센터 기능을 하 는 것이다. 일본의 농지은행은 농지 그 자체가 아니라 농지 관련 정보의 관 리에 초점을 두었다. 농지보유합리화법인이 안정적 경영체 육성을 위하여 농지의 매매, 임대차 등의 중개, 농지매도신탁의 인수, 신규 취농자에 대한
10) 농지신탁사업의 실시지역 선정 기준에 대한 것은 <부록 3>를 참조하기 바란다.
실습연수 등의 사업을 추진하는데, 이를 농지보유합리화사업이라 한다. 이 는 농지유동화 및 농업구조정책의 주요 내용이다.11)
(3) 전국농업회의소의 농지가격 조사
농지의 매매에 대해서는 농업위원회의 심의를 거쳐야 하므로 농지거래정 보가 농업위원회를 통해 수집된다. 그런데 ‘농업위원회 등에 관한 법률’에 의거 농업․농업인의 이익을 대표하는 단체로서 1954년 설립된 전국농업회 의소는 계통조직으로 시정촌 단계의 농업위원회, 도도부현단계의 농업회의 의 도움을 받아 농지가격 조사․분석 업무를 수행한다.
농지보유합리화법인의 농지매매사업 등의 경우도 농지매매가격에 대해 서는 농업위원회의 의견을 수렴하게 되어 있으며, 궁극적으로 전국농업회 의소의 농지가격 조사 결과가 농지매매사업의 표준지가 기능을 해준다. 농 지보유합리화법인의 농지매매가격 평가방법에 대한 자세한 내용은 <부록 5>와 <부록 6>를 참조하기 바란다.
1.3. 농지가격의 변동 및 그 영향 분석
농지가격의 하락 패턴이 순수농업지역과 도시근교지역 사이에 뚜렷한 차 이를 보이고 있다(표 9, 10). 도시와 인접한 관동, 동해, 근기지역 등에서는 전체 경기 침체시기인 1994년을 정점으로 농지가격이 하락하였으나, 농업 중심지역인 북해도, 동북, 구주지역은 1982년과 1986년을 정점으로 농지가 격이 하락하였다. 1986∼1991년 기간 동안 일본 역사상 유래가 없을 정도의 큰 폭의 지가상승이 나타난 거품경제시기임을 감안할 경우 1982년 이후 농 업중심지역인 북해도, 동북, 구주지역에서 농지가격 하락은 매우 큰 의미가 있다. 이는 1980년대 이후 정부의 쌀수매가격 동결 등 농업수익성 악화로 발생한 것으로 이해된다. <표 9, 10>에 의하면, 농업비중이 높은 북해도지 역의 경우 1986∼89년 정부매입가격 하락시 농지가격이 연평균 4∼6%씩
11) 농지은행의 업무 추진 구성에 대해서는 <부록 4>을 참조하기 바란다.
하락하기도 하였지만, 1982∼2000년기간 동안 연평균 1∼2%씩 안정적으로
표 10. 일본의 지역별 농지가격의 추이
그림 6. 일본 쌀의 정부매입가격과 생산비 추이
주: 생산비①은 물재비와 노동비로부터 부산물가격을 뺀 금액이다.
생산비②는 생산비①에 자본이자와 지대를 합산한 금액이다.
자료: 농림수산성통계정보부 『米及び麥類の生産費』각 연도.
한편 전체 경제의 경기침체기인 1995∼2001년간 경상가격 기준 일반토지 가격은 약 45%나 하락하였지만, 농지가격은 약 13% 하락에 그침으로써 일 본의 농지가격 하락에 대한 농업인의 반응은 미미한 것으로 평가된다. 그 리고 쌀시장 개방 확대에 대비하여 쌀값의 동결 및 인하 정책을 꾸준히 실 시하였으며, 쌀 관세화에 대해서도 체계적으로 대비한 결과 쌀 관세화 이 후 특별한 농지가격 급락 현상은 발생하지 않았다.
농지가격의 하락으로 인정농업자의 농지매입 수요가 감소하는 등의 현상 이 나타났지만, 결과적으로 농업중심지역에서 인정농업자의 규모확대 노력 과 농지집적이 이루어져 구조개선이 진전되었다. 프랑스의 사례에서처럼 전업농들의 규모 확대를 통한 소득 증대 노력과 정부의 전업농 및 신규 창 업농 지원 위주의 정책이 농지가격 하락 국면에서 구조개선에 긍정적 영향 을 준 것으로 이해된다. 일본에서는 농지가격 하락시 인정농업자에게 지원 된 농지보유합리화법인의 사업비의 경우 농지가격 하락으로 인한 적자의
22,000 20,000 18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 엔/60kg
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 연도
일부분에 대해 국고보조가 이루어졌다. 즉 일본은 인정농업자, 전업농업인 우대 정책을 꾸준히 실시하였다.
2. 프랑스의 사례
2.1. SAFER의 활동
SAFER의 설립 목적은 농업기본법(농업의 방향정립에 관한 법률)에 의한 농업구조개선에 있다. 즉 SAFER의 운영 사례는 농업경영체의 육성 등을 위해 농지가격의 상승을 억제하고, 선매권을 활용하여 전업경영체의 육성 에 적극적으로 개입한 사례이다. 선진국에서 농지선매권 등을 활용하면서 농지시장에 강하게 개입한 사례는 거의 없다는 점에서 프랑스 SAFER의 사 례는 매우 독특하다 할 수 있다.
SAFER의 법률적 기원은 1960년 농업기본법이며, 일반 민간상업법인으로 서 주식회사형태이지만 공적인 기능을 수행한다. 현재 26개 지역으로 나누 어져 독립된 법인의 형태로 설립되어 운영되고 있으며, 중앙에 FNSAFER (SAFER연합체)가 있다.13) 주요 주주로는 농업은행, 지방자치단체, 농업회의 소, 보험회사, 다양한 농민단체, 다양한 농업관련기관 등이 참여하고 있다.
이사회에는 주(레지옹)와 도(데파르트망)의 의원들이 1/4 이상을 차지하도 록 하고 있으며, SAFER의 활동은 농림부와 재무부에서 지정하는 정부감독 관의 승인을 받도록 하여 정책방향이 반영되도록 하고 있다.14)
13) 프랑스의 행정조직은 중앙정부(국가), 22개의 주(région), 96개의 도(département), 기타 지방자체단체(collectivitiés)로 구성되어 있으며, 26개 지역의 SAFER가 행 정구역과 일치하는 것은 아니다. FNSAFER는 중앙정부와 의회를 상대로 정책활 동과 SAFER의 이익을 대변한다.
14) SAFER의 구체적인 자본구성, 주주, 활동 등에 대한 구체적인 내용은 <부록 7>
를 참조하기 바란다. 여기에서는 상트르주 SAFER(SAFER du Centre) 사례의 구 체적 운영 내용을 소개하고 있다.
현재 체계화된 핵심 7대 기능은 <표 11>과 같다. 그리고 이를 근거로 선
자료: SAFER의 업무자료
선매권이라는 강력한 개입 수단을 지닌 프랑스 SAFER의 경우 초기에
‘토지도둑놈’이라는 비판을 받았지만, 1970년대 이후 전업농가에게 농지매 도를 집중하고 또한 전업농가의 안정적 성장이 이루어진 이후 ‘프랑스 농 업가족경영의 창설자’로 평가되었다. 소규모 영세 농가의 불만도 1970년 이 후 나타난 농업구조개선 성과에 묻히게 되었다. 즉 구조개선의 성공적 결 과가 사회적 인식을 바꾸게 하였다. 또한 선매권이 발동되어도 사회적 갈 등이 적었던 것은 도시계획, 마을정비 등 비농업분야의 토지이용과정에서 선매권이 발동됨으로써 사유재산 규제, 자유시장경제 위반이라는 비판이 강하게 제기되지는 않았기 때문이다.
프랑스에서도 1980년대에 중장기적 농지가격 하락 현상이 발생하였지만, 완만한 가격하락으로 오히려 구조개선이 촉진되는 결과를 낳았다. 1980년 대를 지나면서 호당 경영규모는 20-30ha 수준에서 40ha 수준으로 향상되었 다. 농지가격 하락이 농산물가격 하락으로 발생하였듯이 농지가격 하락시 기에 전업농가의 어려움이 매우 컸다. 그러나 전업농가의 경우 경영규모 확대를 통해 소득 증대를 도모하는 것이 유일한 수단이었으므로 이들이 중 심이 되어 농지수요가 늘어났다. 농지가격의 완만한 하락은 전업농업인의 농지매입 수요를 줄이지 않고, 오히려 늘렸다. 전업농가의 농지수요 증대가 농지임차료 및 농지가격의 급락을 막았다.
SAFER가 농업구조개선이라는 정책목표를 실현하게 된 것은 농지매도시 농지매도희망자와 농지매도가격 수준을 두고 흥정을 하는 과정이 아니라 농지매도가격을 농지매입가격에 수수료를 더한 수준으로 정해 두고, 다양 한 농지매입희망자 중 가장 적합한 농지매입희망자(예컨대, 신규창업농, 전 업농업인 등)를 심사를 통해 결정하는 과정을 통해서이다. 가격 흥정을 하 게 되면 비적격자가 높은 가격을 제시하여 우선적으로 농지매입을 하게 되 어 정책목표를 달성하지 못하는 문제가 발생한다고 판단하여 적격자 심사
위주의 사업추진방식을 채택하였다.
한편 프랑스의 SAFER는 지역 중심의 조직이면서 농민들의 참여가 전제 된 활동이다. 따라서 사업 수행 중 발생하는 농업인과의 갈등, 특히 농지매 입가격 결정 등을 둘러싼 갈등을 농민단체의 참여로 최소화하고 있다. 실 제 농민단체가 주주 및 이사회 일원으로 직접 참여할 뿐만 아니라 대지주 인 농업은행(Crédit Agricole) 등도 농민단체에 의해 설립되어 전반적인 운용 에 농민단체의 의견이 강하게 개진될 뿐만 아니라 농민단체들은 SAFER의 운영 결과에 대한 책임도 지고 있다. 따라서 SAFER의 운영에서 중요한 쟁 점인 농지매입가격 설정에서도 농민단체 대표들에 의해 합리적인 조정 과
한편 프랑스의 SAFER는 지역 중심의 조직이면서 농민들의 참여가 전제 된 활동이다. 따라서 사업 수행 중 발생하는 농업인과의 갈등, 특히 농지매 입가격 결정 등을 둘러싼 갈등을 농민단체의 참여로 최소화하고 있다. 실 제 농민단체가 주주 및 이사회 일원으로 직접 참여할 뿐만 아니라 대지주 인 농업은행(Crédit Agricole) 등도 농민단체에 의해 설립되어 전반적인 운용 에 농민단체의 의견이 강하게 개진될 뿐만 아니라 농민단체들은 SAFER의 운영 결과에 대한 책임도 지고 있다. 따라서 SAFER의 운영에서 중요한 쟁 점인 농지매입가격 설정에서도 농민단체 대표들에 의해 합리적인 조정 과