쌀 시장개방에 따른 쌀가격의 변동을 분석하기 위하여 다음의 일곱 가지 시나리오를 가정한다. 각 시나리오는 쌀 농업 직불제(ha당 50만원) 보조 프 로그램 실시를 전제로 한다.
시나리오 1의 경우 2003∼13년의 10년간 쌀 가격은 연평균 1.1% 하락, 논 경지면적은 연평균 2.6% 감소하는 것으로 전망되며, 시나리오 2의 경우 쌀 가격과 논경지면적이 각각 연평균 3.2% 감소하는 것으로 전망된다. 시나리 오 3의 경우 쌀가격은 1.8%, 면적은 2.8% 감소, 시나리오 4는 쌀가격 6.6%, 면적 시나리오 5는 쌀가격 2.1%, 면적 2.9%, 시나리오 6은 쌀가격 1.1%, 면 적 2.6%, 시나리오 7은 쌀 가격 4.9%, 면적 3.8% 감소하는 것으로 전망된다 (KREI-ASMO 2004).
2003∼13년 동안 시나리오별 쌀 가격의 변화에 대한 지대별 농지가격의 변화는 <표 8>과 같다. 2003∼13년 동안 전국 논가격은 시나리오에 따라 연평균 0.64∼3.98% 감소하는 것으로 전망된다. 이는 향후 선진국 대우로서 5년간 관세상한 150%를 유지하는 경우를 제외하고는 쌀값 동결 및 인하 이후 일본의 경험과 유사한 수치로서 미국과 같은 급격한 농지가격 하락
표 6. 쌀 시장개방에 따른 쌀가격 변동 분석 시나리오
시나리오 내 용
연도 시나리오5 시나리오6 시나리오7
적으로 농지가격의 급락현상은 나타나지 않을 가능성이 높은 것으로 해석 된다.
요컨대 향후 쌀 시장이 개방될 경우 선진국 대우로서 5년간 관세상한 150% 유지하는 경우를 제외하고는 논 가격은 쌀가격보다 하락폭이 작은 것으로 전망된다. 그러나 지대별로는 평야지대의 논가격의 하락이 도시근 교지대보다 2.86∼2.92 배 더 하락할 것으로 전망된다. 따라서 쌀 시장 관세 화 이후 전체적으로 급격한 농지가격 하락 현상은 나타날 가능성이 적은 것으로 전망되나 중장기적 쌀 값 하락이 농지가격 하락에 미치는 영향이 크다는 것을 전제로 중장기적 농지가격 및 농지시장 안정 정책 도입이 필 요하며, 특히 평야지역을 중심으로 농지가격 안정화 대책수립이 필요하다.
제3장
외국의 사례 분석과 시사점
1. 일본의 사례
1.1. 농지관리금고 및 농지관리사업단 구상
1960-61년을 전후하여, 프랑스, 일본, 한국 등은 농업기본법(농업․농촌기 본법)을 제정하였다. 이른바 ‘기본법농정’의 핵심 내용이라고 할 수 있는
‘구조개선(농지보유합리화 또는 자립경영 육성)’의 실현을 위하여 프랑스에 서는 SAFER를, 일본에서는 농지관리금고, 농지관리사업단 설립 구상을 밝 혔다. 프랑스의 SAFER 설립안은 현실화되었으나, 일본의 농지관리금고 및 농지관리사업단 구상안은 정치권의 이해부족, 구조개선의 절박성 저조 등 으로 현실화되지 못하였으며, 1970년대에 들어서서 농지보유합리화사업, 농 업위원회 활동, 농지은행 활동 등으로 분산되어 그 기능이 수용되었다.6)
1961년 일본에서 농업기본법이 제정된 후 가족 경영의 자립경영을 가능 하도록 필요한 시책을 강구하는 차원에서 1964년 농림성 장관(赤城宗德)이
6) 한국에서는 1990년대에 들어서서 유사한 정책프로그램이 강구되었다.
농지관리금고 구상안의 단초를 제공하였다.
“자립경영의 육성에는 경영규모를 확대하는 것이 필요한 경우가 많다.……농지제도의 개정과 더불어 경영규모의 확대를 촉진하기 위해 이미 농업에 흥미를 잃고 있는 겸업 농가 등이 농업으로부터 쉽게 떠나게 하기 위해 농지, 택지, 농기구 등을 일괄하여 양 도받아 경영규모를 확대하는 자에 장려금 지급 등 조치를 강구하면 어떨까.……경영규 모의 확대를 위해서는 농지제도에 대해서도 손댈 시기에 와 있는 것은 아닌가. 예를 들면 경영규모 확대를 실현할 수 있는 방향으로 농지가 이동하도록 어떤 단체가 농지 의 매매․임대차를 수행할 수 있도록 하여 바람직하지 않는 방향으로의 농지이동을 막고……등에 대해서도 검토해야 할 것 아닌가”
농림성 장관(赤城宗德)의 구상에 따라 일본 농림수산성의 농정국에서 1964년 7월 ‘농업경영확대조성법안 요강’을, 농지국에서는 1964년 8월 ‘농지 관리금고’ 구상을 제시하였다. 농지관리금고라는 전액 정부출자의 공적 기 관을 설치하여 농지의 매입, 임대차, 교환, 매도, 대부 등을 통해 규모확대 에 의한 자립경영을 육성하려는 것이다. 1965년 ‘농지관리금고’ 구상안은
‘농지관리사업단’으로 명칭이 바뀌었으며, 이는 ‘금고’라는 수동적 조직보 다 더 능동적, 적극적 차원에서 ‘사업’ 차원으로 인식한 것이다.7)
그러나 농산물수입개방의 압력이 상대적으로 작고, 농업구조개선의 절박 함이 적었으며, 정치권의 이해 부족으로 입법화되지 못하였다. 그러나 이는 이후 일본의 농지보유합리화사업, 농업구조개선사업의 기본골격이 되었다.
즉 농지관리금고 및 농지관리사업단의 구상은 농지보유합리화사업, 농지은 행업무, 농업위원회 활동 등 다양한 조직 활동으로 분산되어 수행되었다.
1.2. 농지보유합리화사업 및 농지은행
(1) 농지보유합리화사업농지보유합리화사업은 우리나라의 영농규모화사업의 모태가 된 사업으
7) 농지관리사업단의 기본 구상 내용은 <부록 2>의 ‘농지관리사업단’ 법안의 주요내 용을 참조하기 바란다.
로, 일본에서는 1970년 농지법 개정으로 도입되었다. ‘농지보유합화’라는 용 어는 1961년 농업기본법에서 처음 제시되었는데, “농업경영의 규모확대, 농 지의 집단화, 가축의 도입, 기계화 기타 농지보유의 합리화 및 농업경영의 근대화(이하 농업구조의 개선이라 함)”로 정의하고 있다(농업기본법 제2조 제1항 제3호). 농지보유합리화사업은 1970년 농지법 개정으로 도입되었지 만, 본격 개시된 것은 1975년부터이다. 농지매매사업, 농지임대차사업 등이 도도부현 농업공사(농지보유합리화법인8))라는 공적 기관을 통해 농지의 권 리이동이 전업농 육성에 도움이 될 수 있도록 정부가 적극적으로 농지시장 에 개입하는 것을 의미한다.
그런데 UR 협상 과정에서 1992년 6월 “경영감각이 뛰어난 효율적이고 안 정적인 경영체가 농업생산의 대종을 짊어지는 농업구조를 확립”할 것을 명 확히 하고, 이를 법적으로 뒷받침하기 위하여 1993년 8월 ‘농업경영기반강 화촉진법’을 제정하였다. 이 법에 의해 ‘인정농업자’ 선정 지원사업을 추진 하게 되었다.9)
“이 법률은 우리나라 농업이 국민경제의 발전과 국민생활의 안정에 기여하기 위해서는 효율적이고 안정적인 농업경영을 육성하여 이들 농업경영이 농업생산의 상당부분을 담당하도록 하는 농업구조를 확립하는 것이 중요함에 비추어, 육성해야 할 효율적이고 안정적인 농업경영의 목표를 밝힘과 동시에 그 목표를 향해 농업경영의 개선을 계획 적으로 추진하려는 농업자에 대한 농지이용의 집적, 이들 농업자의 경영관리의 합리화 기타 농업경영기반의 강화를 촉진하기 위한 조치를 종합적으로 강구하는 것에 의해 농업의 건전한 발전에 기여하는 것을 목적으로 한다.”
한편 농지가격의 하락에 대해서는 농지보유합리화사업의 하나인 농지매 매등사업(農地賣買等事業)을 보완하는 차원에서 농지신탁사업이 도입되었 다. 이는 경영규모의 축소 또는 이농을 희망하는 농가가 소유하는 농지의
8) 농지보유합리화법인으로는 도도부현 농업공사만이 아니라 시정촌, 농협, 시정촌 농업공사 등 다양하다.
9) 인정농업자선정지원사업은 우리나라에서 1995년부터 시행된 전업농육성사업과 유사하다.
매도신탁을 인수받아 농지의 매도신탁을 위탁한 농가에 그 농지평가액의 70% 이내의 자금을 무이자로 대부하는 사업이다.
농지신탁사업의 실시지역은 농용지구역내로 제한되고 농지가격이 하락 한다고 인정되는 지역으로 제한된다. 구체적으로 농지신탁사업의 대상 농 지 기준으로 ① 농업생산력이 높은 토지, ② 토지개량사업 등의 농업에 대 한 공공투자의 대상이 된 농지 및 채초방목지(採草放牧地), ③ 농지매매등 사업의 실시시 규정된 기준면적 이상의 농지 또는 대략 20ha의 단지를 형 성하고 있는 농지의 일부로 제한하고 있다.10)
농지신탁사업은 1993년에 시작하여 1997년까지 5년간 총 41건 95.8ha의 사업실적이 있고, 1998년 이후는 한 건도 없다. 농지매도위탁농민도 이점이 별로 없고, 농지보유합리화법인도 지가하락에 따른 위험부담이 커서 매도 신탁사업을 꺼리게 됨으로써 추진실적이 저조한 것으로 평가된다.
(2) 농지은행
농지은행은 시정촌농업위원회가 농지의 임대차 및 매매 등 소위 농지유 동화와 구조정책을 적극적이고 합리적으로 추진하기 위한 목적으로 설치한 조직이다. 이는 농지보유합리화사업, 특히 농업경영기반강화촉진사업의 원 활한 수행을 위해 농지유동화 정보를 제공하는 기능을 수행한다. 1980년 농 용지이용증진법 제정, 농지법 및 농업위원회법 개정 이후 농지은행활동사 업을 실시하기 위한 주체로서 ‘농지은행’이라는 용어가 등장하였다.
농지은행은 기본적으로 시정촌농업위원회가 농지유동화와 구조정책을 추진하기 위하여 보조기관으로 운영해 온 것인데, 주요 업무는 시정촌 내 에서 농지의 권리 이동, 주로 농지의 이용권 이동의 콘트롤 센터 기능을 하 는 것이다. 일본의 농지은행은 농지 그 자체가 아니라 농지 관련 정보의 관 리에 초점을 두었다. 농지보유합리화법인이 안정적 경영체 육성을 위하여 농지의 매매, 임대차 등의 중개, 농지매도신탁의 인수, 신규 취농자에 대한
농지은행은 기본적으로 시정촌농업위원회가 농지유동화와 구조정책을 추진하기 위하여 보조기관으로 운영해 온 것인데, 주요 업무는 시정촌 내 에서 농지의 권리 이동, 주로 농지의 이용권 이동의 콘트롤 센터 기능을 하 는 것이다. 일본의 농지은행은 농지 그 자체가 아니라 농지 관련 정보의 관 리에 초점을 두었다. 농지보유합리화법인이 안정적 경영체 육성을 위하여 농지의 매매, 임대차 등의 중개, 농지매도신탁의 인수, 신규 취농자에 대한