2.1. 연구의 필요성
농지은행제도 도입 필요성이 처음 제기된 이후 논의의 전개과정에서 내 용이 좀더 구체화되기도 하였지만 농지은행의 구체적인 도입방안에 대한 명확한 방향 설정 없이 다양한 기능이 제안되어 농지은행의 개념과 사업범 위가 불분명해지기도 하였다. 농지은행이 농지매입을 통해 농지시장의 안 정을 도모하는 기능을 넘어 농지의 매입․매도, 농지의 수탁(매도․임대) 등을 통해 농업구조개선을 지원하고 농지유동화 촉진을 위한 정보를 제공 하는 적극적 기능을 수행하도록 논의가 확대되면서 농지은행의 고유기능에 대한 합의도출이 필요하게 되었다. 특히 농지은행이라는 농지관리기구를 통해 농지를 전업농 등에게 장기임대할 경우 직접 자경하지 않고 임대하더 라도 지속적 농지 소유를 허용하는 농지법 개정안이 제시되면서 농지은행 기능 도입 논의가 “농지의 소유․이용과 관련된 업무를 일관적으로 처리하 여 농업구조개선사업을 지원하는 농지종합관리기구로서의 농지은행제도 도입” 논의로 변경되었다. 요컨대 쌀시장 개방 확대 논의에 따라 제기되는 획기적 농업구조개선과 농지시장 불안정 해소라는 두가지 핵심 정책과제를
1) 2007년 9월 이후 정부는 농지은행의 운영에 대해 조직․인력의 중복성을 고려하 여 당분간 기존 영농규모화사업조직인 농업기반공사가 담당하고 추후 담당기관 을 확대하는 방침을 정하고 농지법 개정(안)의 내용 중 ‘농업기반공사에 위탁’를
‘농업기반공사 그밖에 대통령령이 정하는 자에게 위탁’으로 변경하였다.
농지은행을 통해 달성한다는 농지제도 개선안이 제시되었다.
그리고 기존 연구에서는 농지은행 기능 도입의 필요성에 대한 논의와 기 존의 농지유동화사업의 활성화 방안에 대한 연구가 축적되어 있으나, 새롭 게 논의되는 농지은행제도의 구체적 도입방안에 대한 연구가 미흡한 실정 이다.2) 본격적인 농지은행제도 도입 이전에 과연 농지은행의 개념과 역할, 쌀시장 개방 확대 이후 농지가격 하락의 정도와 농지가격 급락에 따른 문 제점, 정부 차원의 농지매입 기능의 도입 방식, 농지은행의 운영체계(조직, 재원 등), 사업대상범위와 사업방식, 기존사업과의 관계 정립 등에 대한 체 계적인 검토가 필요하고, 나아가 새로운 제도 도입에 따른 제도적 보완과 제 등을 검토할 필요가 제기되었다.
특히 농지가격 안정을 위한 정부 차원의 농지매입기능 도입에 대해 농업 인들은 적극적인 도입을 요구하였으며3) 농업인의 기대감도 매우 강하였다.
2) 박석두･황의식(2002)은 농지가격 하락 전망과 더불어 영농규모화사업을 담당하는 농업기반공사에 농지은행 및 농지신탁 기능을 부여할 필요가 있다고 주장하였으 나, 농지은행의 구체적 운영체계에 대한 논의는 미흡하다. 김병철(2003)은 최근 국내에서 농지은행 기능 및 농지신탁제도 도입 논의 배경, 도입 필요성에 대해 간략히 소개하고 있으며, 농업기반공사(2003)는 농지은행 기능 및 농지신탁제도 도입의 필요성과 도입 방안, 프랑스 SAFER의 토지시장 개입 사례, 일본의 농지 신탁제도 등에 대한 논의를 소개하였으나, 농지은행 기능 도입 필요성에 대한 논 리와 외국의 사례에 대한 단편적인 소개에 머물렀을 뿐만 아니라 농지은행 기능 도입의 정책적 의의와 추진 방안에 대한 논의로 발전되지 못하였다.
2003년 후반 이후 농지은행 논의의 진전과 함께 기본방향 정립 및 기본구상 차 원의 논의가 제기되었는데, 김홍상(2003), 신희준(2004)이 그 예이다. 김홍상 (2003)은 농지은행 제도 도입의 필요성과 제도 도입시 제기되는 주요 쟁점 검토 및 외국의 사례에 대한 개략적인 소개를 하고 있으나, 운영체계, 재원 등에 대한 구체적인 분석이 결여되는 등 농지은행의 구체적인 도입방안을 제시하지 못하는 한계를 지닌다. 그리고 신희준(2004)은 농지제도 개편에 따른 농지은행제도 도입 의 배경과 다양한 기능에 대한 소개를 하고 있으며 농지은행제도의 구체적 추진 방안을 본격적으로 다룬 연구라 할 수 있지만, 여전히 전반적인 운영체계를 다루 지 못하고 있다.
그러나 일부 전문가들은 이러한 농지시장에 대한 정부의 직접적 개입은 부 작용이 클 것이며, 매우 신중한 접근이 필요하다는 주장을 제시하였다. 이 러한 농지은행의 도입의 의의에 대한 충분한 검토와 그 역할범위를 여러 측면에서 객관적으로 검토할 필요가 제기되었다.
한편 농지은행 제도 도입의 시기 등과 관련하여 농지가격의 중장기 변화 전망, 농지가격의 변동 요인 분석 등이 요구되며, 농지가격 하락에 대한 농 업인들의 반응과 외국의 농지가격 하락에 따른 다양한 대책 경험 등을 분 석하여 우리의 문제를 해결하는데 필요한 정책적 시사점을 찾을 필요성이 대두되었다. 즉 농지가격 분석과 관련해서는 지역별(지대별) 농지가격 변동 에 대한 요인 분석과 중장기 전망 분석을 시도하여 농지은행의 도입시 제 기되는 도입시기, 대상범위 등 주요 쟁점에 대한 근거자료를 제시할 필요 가 있다.
2.2. 연구의 목적
이 연구의 목적은 농지은행제도의 본격적 도입 이전에 예상되는 주요 쟁 점과 보완과제를 제시함으로써 농지은행 제도 도입과정에서 부작용을 최소 화하고 제도도입의 성과를 극대화하는 데 있다. 특히 농지가격 전망이 어 떻게 될 것이며, 농지가격 급락 등에 대한 대책 및 농지제도 개편에 따른 종합적 농지관리기구로서 농지은행의 주요기능, 운영체계, 사업대상범위, 기존사업과의 관계 정립 등을 검토하여 농지은행제도의 구체적 도입방안을 제시하는 것을 목적으로 하였다.
또한 외국의 다양한 경험 사례를 수집 정리하는 것을 주요 연구 목적으 로 하였다. 유사한 조직을 운영한 경험이 있으면서 농지가격이 장기간 하
3) 농업인들은 농지가격 하락에 대해 정부가 적극 나서서 농지를 매입하여 농지가 격을 안정시켜야 한다는 주장을 강하게 하고 있으며, 비농민의 농지소유를 전면 허용하더라도 농지가격을 막아야 한다는 주장까지 하고 있다. 구체적인 내용에 대해서는 <부록 1>을 참조하기 바란다.
락한 경험이 있는 프랑스, 일본의 사례와 농지가격의 급락으로 사회적 혼 란을 경험한 미국의 사례에 대한 자료를 수집․분석하여 우리에게 필요한 정책적 시사점을 찾고자 하였다.