1. 행정기관의 내부조치
행정기관의 내부조치17)는 행정기관 내부의 조직과 운영을 정하기 위해 제정되기 때문에 모리스 오리유(M. Hauriou)는 “행정기관의 내부 적 삶”이라고 표현하기도 했다.18) 행정기관의 공무원이 수범자가 되는 행정기관의 내부조치는 위계상의 복종관계에 있는 관계에서 발령되며 원칙적으로 행정청의 상대방에 대해 아무런 구속력을 주지 않으며 달 리 말하면 행정의 상대방은 월권소송에서 이를 공격의 대상으로 주장 하지 못한다. 오래된 행정법원의 판례는 계서적 권한(pouvoir hiérarchique)에 속하는 내부조치의 발동은 상급기관이 전적인 재량에 속하며 별도의 근거규정이 필요하지 않다고 판시하고 있다(C.E. 1950.
6. 30. Quéralt판결).
2. 행정규칙에 해당하는 시큘래흐(circulaire)
19)프랑스 행정법상의 행정규칙의 기본적 특징은 법규적 성질을 가지 지 않는다는 점과 그 형식의 엄격함보다는 실질에 있어 행정내부의
17) 국내 행정법 교재에서는 행정규칙의 종류로 조직규칙을 들고 있다. 행정규칙의 규율대상 및 내용에 따라 분류할 경우 조직규칙은 “행정조직의 내부에서 행정기관 의 구성 및 권한배분 및 업무처리절차를 정하는 행정규칙으로 실질적으로 법률 및 명령으로 규율되지 않는 경우에만 제정된다”고 한다(박균성, 행정법론(상), 제6판, 박영사, 2007, p.198)
18) J. Morand-Deviller, Cour de droit administratif, 9e édition, Montchrestien, Paris, 2005, p.330.
19) 시큘래흐(circulaire)에 관한 국내논문으로는 박균성, 프랑스 행정법상의 행정규칙 에 관한 고찰, 공법연구 제19집, 한국공법학회, 1991; 한견우, 프랑스 행정판례상 행정규칙의 성질, 행정판례연구(I), 한국행정판례연구회(편), 서울대학교 출판부, 1992; 전훈, 행정규칙의 법규성의 이해, 법학논고 제21집, 경북대학교 법학연구소, 2004.12.
일정한 지시적 내지는 유도적 성격의 판단기준이 법원에서 명쾌하게 논리적으로 구분되고 있지 않다는 점이다.
행정규칙의 법규성과 관련해 국사원은 2002년 12월 18일의 Duvignère 부인 판결20)을 통해 종전과는 다른 입장을 취하게 되었다.21) 국사원은
“적용규정(textes applicables)이 구속성(caractère impératif)을 가지지 않는 경우에는 사법심사의 대상이 될 수 없다(“ne doivent pas être regardée comme faisant grief”)는 새로운 기준을 제시하고 있다.
(1) 법규(명령)적 / 해석적 행정규칙
1991년에 간행된 국사원의 보고서(EDCE)에 의하면 프랑스에서는 매 년 각 중앙부처는 적게는 10에서 많게는 15000여 개의 행정규칙 (circulaire)를 발한다고 한다22). 따라서 법관으로서는 이들 행정규칙이 단순히 해석적 규칙에 불과한 것인가 또는 법규적 성격을 가지는 월 권소송의 대상이 되는가를 판단하기는 쉽지 않다. 그럼에도 일반적으 로 행정규칙이 법규성을 가진다고 말할 수 있는 경우가 현실적으로 나타나고 있는데, 법률 상태에 대한 일정한 변화나 시큘래흐가 법률 이나 법적 규율내용의 추가하거나 행정의 상대방에게(반대로 행정청 에 대해) 새로운 의무의 부과 또는 보호를 요구할 수 있는 변화가 생 기는 경우에는 동 행정규칙은 법규적(réglementaire)이라고 한다. 앞서 언급한 circulaire의 법규성판단에 관한 대표적 사례인 노트르담 크레 스케르 학교 판결의 논고담당관 Tricot 판사의 논고에서 나타난 이러 한 전통적 설명은 크레스케르 판결 이후23) 점차적으로 엄격하게 해석
20) C.E. Sect., 18 décembre 2002, Rec. p. .
21) 이전에는 행정규칙(circulaire)의 규정이 행정결정의 특성인 "월권소송의 대상이 되 는 외부적으로 효력을 가진다(faisant grief)"라고 하는 성격을 가지고 있는 가 유무가 우선적으로 고려되었다. 따라서 법규성 판단의 해결은 그 효과(그 적용이 의무적이거 나 구속적인가)보다는 대상(대상 시큘래흐가 해석적인가 법규명령적인가)에 있었다.
22) M. Lombard · G. Dumont, Droit administratif, 6e édition, Dalloz, Paris, 2005, p.44.
23) 구체적 내용은 후술하는 III. 부분을 참조.
되어져 왔다.
24) A. de Laubadère· J.-C. Venezia · Y. Gaudemet, Traité de Droit administratif, T.1, 15e édition, LGDJ, Paris, 1999, p. 753.
25) 1983년 11월 28일자 데크레는 제1조에서 모든 이해관계인은 ciculaire가 법률과
26) R. Chapus, Droit administratif général, t.1, 14eédition, Montchrestien, Paris, 2000, pp.
503-504.
새로운(circulaire innovatoire)경우’에 해당한다고 평가 내릴 수 있다. 행 정규칙에 해당하는 시큘래흐는 한편으로는 해석적으로 또 다른 한편으 로는 명령적으로 해석될 수 있는 점을 고려해 본다면 행정규칙이 새 로운 상황을 가져오는 경우라면 그 시큘래흐는 법규명령적 성격을 가 진다고 해석될 수 있다27). 그리고 노트르담 크레스케르 판결에서 국사 원이 문제의 행정규칙의 법규성을 일부 인정한 점도 행정규칙 규정내 용이 학교장(원고)에게 보조금 신청서류를 준비하고 관련행정기관에 대해 심사를 할 권한을 부여하는 것이라면 이는 법규성을 인정할 수 있는 법질서 추가의 새로운 상황에 해당한다고 할 수 있다.
(2) 구속적 성격의 행정규칙
국사원은 2002년 12월 마담 뒤비네르 판결을 통해 행정규칙의 법규 성 판단기준에 관한 앞서 살핀 Institution Notre-Dame du Kreisker판결 에서 등장한 해석적/법규적 판단기준을 대체하는 새로운 입장을 전개 하였다. Mme. Duvignère사건의 경우 ‘법률구조에 관한 1997년 3월 26일 시큘래흐’의 해석에 관한 판결이다. 사건에서 법률구조에 관한 ‘1991년 7월 10일 법률’은 법률구조 대상자의 선정기준과 관련해 1991년 12월 19일의 국사원의 데크레(décret)가 구체적으로 정한 자는 그 수혜제외 대상자로 한다고 규정하고 있다. 그리고 문제의 행정규칙의 경우도 전 기한 데크레 규정을 그대로 다시 규정하고 있다. 위의 데크레에 따르면 가족수당보조금 수급자와는 달리 주택보조금 수급자의 경우 그 보조금 을 법률구조 수혜자 판단을 위한 소득기준에 산입하도록 규정하고 있 었다. 주택보조금 수급대상자인 뒤비네르 부인은 자신이 받고 있는 주택보조금이 법률구조를 받기위한 소득산정 기준에 포함되어 자신이 법률구조 혜택을 받지 못하게 되자 전술한 데크레28)와 시큘래흐의 폐
27) R. Chapus, op.cit., p.505.
28) 데크레(décret)의 법규명령적 성격에 대해서는 의문의 여지가 없다.
지(abrogation)를 법무부장관(Garde des sceaux)에게 신청하였다.
법무부장관의 거부결정에 대해 원고는 월권소송29)을 통해 동 거부 결정의 취소를 주장하게 되었다. 국사원은 원고의 청구를 인용하였다.
물론 뒤비네르 판결에서도 이전 노트르담 크레스케르 판결에서 밝히 고 있는 바와 같이 이전의 결정을 다시 취하는 결정은 어떤 새로운 법효과를 창출하지 않으며, 외부적인 법효과를 가지지 않으며 소송의 대상이 되지 않는다(ne fait pas grief)고 언급하고 있다.
전통적인 판례입장에 따른다면 1997년 제정된 법률구조에 관한 행정 규칙(시큘래흐)에서 규정된 수혜 대상자의 판단기준인 소득공제에 관한 규정은 이미 유효하게 효력을 발생중인 1991년 법규명령(데크레)에서 규정사항을 그대로 옮겨온 것이어서 어떤 새로운 규정을 둔 것은 아니 므로 이를 해석적 행정규칙(circulaire interprétative)으로 보아야 하고, 따 라서 월권소송의 대상이 될 수 없다고 해야 한다. 그러나 행정규칙이 실체상(au fond) 새로운 사항을 추가하지 않고 있다고 하더라도 그 조치 가 이전에 제정된 상위법규정의 적용을 위해 취해진 것이라면 새로운 상황을 나타내는 것이며 행정규칙은 향후 구속적 성격을 가지게 된다.
Conseil d'Etat는 Mme. Duvignère 판결에서 상위법령규정을 해석하고, 시행을 지시하는 시큘래흐상의 규정의 실체적 내용의 변화 없이 다시 (상위법령에서 정한) 그 사항을 그대로 규정하고 있더라도 (이를 처리하 는) 공무원들로서는 더 주의를 요하고 신중할 수밖에 없으며 현실적이 고 효율적으로 기능한다면 단지 규정을 반복할 뿐이라도 월권소송의 대 상이 된다고 하였다. 엄밀히 말하자면 국사원은 법규정(데크레)의 위법 성의 반복에 대해 위법하다고 판단한 것이라 할 수 있다. 사건에서 시 큘래흐의 위법성에 대한 판단은 무엇보다도 반복된 규정의 위법한 규정 보다는 그 행정규칙의 구속적 성격에 있다고 본 점이 특기할 만하다.
29) 프랑스 월권소송의 경우 국사원이 상고심 판단을 하는 것이 일반적이나 법규명 령인 데크레에 관한 월권소송은 제1심 최종심으로 판단하게 된다.
요약해본다면 국사원은 주택보조금을 법률구조 수혜대상 판단을 위 한 (신청인의) 소득에 포함하고 있는 1991년 12월 19일의 법규명령인 국사원 데크레와 1997년 3월 26일 행정규칙(시큘래흐)의 폐지요구에 대한 법무부장관의 거부결정을 취소하였다. 왜냐하면 동 시큘래흐는 (법규명령인) 데크레의 규율내용을 반복하고 있고 일반적 성격의 구속 적 규정 (dispostion impératif à caractère général)으로서 (데크레의) 위법 한 내용을 (반복을 통해) 규정하고 있기 때문이다.