일본의 교육행정 처분기준에 관한 검토를 행함에 있어서 헌법상 인 정되고 있는 교육관련 조항의 이념을 실현하면서 각개별법령에 의한 교육행정이 담보되어야 하는 것은 당연하다. 또한 교육행정에 관련된 처분기준이 설정되고 공표됨에 있어서도 전속소관사항의 원칙에 따라 입법형식에 있어서도 다양하게 처분기준이 설정되고 있다. 아울러 일 본의 경우에는 자치체의 활성화에 따라 교육행정 관련하여서도 국가 와 공히 지방자치단체에게도 상호협력에 의하여 교육을 진흥하고 발 전시킬 책무가 부여되어 있고, 이에 따라 자치체의 조례를 통하여 교 육행정 처분기준 역시 선도적으로 이루어지고 있는 실정이다.
우리 교육행정 분야에 있어서 행정처분기준 역시 행정의 투명성과 공정성의 확보라는 차원에서 좀 더 정치하게 정비되어 나가야 하리라 본다. 특히 작금의 교육부와 사립대학의 내신성적의 반영률에 대한 마찰에 따른 제재의 발언이나, 대학의 구조조정과 관련된 교육부의
지원에 대한 제재 등은 좀 더 명확한 처분기준에 따라 행하여지는 것 이 바람직하다. 더욱이 교육부에 의한 대학을 비롯한 각 학교에 대한 제재는 불이익 행정임을 감안할 때 그러한 입법적 정비는 보다 강하 게 요구되는 바이다. 아울러 우리 교육행정에 있어서 자치체의 중요 성도 크다 할 것인바, 지방자치단체에 있어서도 지역의 실정과 특성 에 맞는 교육행정을 할수 있는 체제를 구비하고 필요한 경우에는 그 에 대한 입법적 정비도 강구해 가야 하리라 본다.
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프랑스의 교육행정법령상 행정처분기준의 이론과 실제
전 훈
(경상대학교 교수)
프랑스의 교육행정법령상 행정처분기준의 이론과 실제
전 훈 (경상대학교 교수)
대학을 포함한 프랑스의 기본적인 교육체계는 국가와 밀접한 관련 을 맺고 있다. 따라서 공교육의 범위를 어디까지 볼 것인가도 우리와 는 다른 접근이 가능하다고 본다.
우리의 헌법은 교육과 구별하여 대학과 학문의 자유를 취급하고 있 고, 본 발표문의 경우도 교육행정의 범위를 주로 중등교육을 대상으 로 하여 논의하고 있다.
발표자는 교육행정을 하나의 행정적 성격을 가지는 공공서비스로 이해할 수 있다고 보고 이러한 행정적 공공서비스 활동과정에서 행정 청이 내리는 의사결정의 기준에 대해 살펴보기로 한다. 일반 행정법 에서는 이를 행정처분의 기준으로 설명하기도 하는데, 우리와는 비교 적 법제의 유사성 정도가 멀다고 느껴지는 프랑스의 경우 그 법제나 현실의 모습이 어떠한 것인가를 소개하고 일정한 시사점을 찾는 점에 본 발표문의 의의를 두고자 한다.
따라서 국가가 (뒤이어 지방자치단체) 개입하는 공공서비스인 공공 교육에서의 행정청의 법적 행위인 결정(décision)의 기준에 대한 의의 를 우선 살펴보고(I.교육 공공서비스에서의 행정청의 법적 행위의 기 준) 다음으로 교육행정의 처분기준 형식으로 나타나는 구체적인 행위 형식에 대해 알아보기로 한다(Ⅱ.프랑스에서의 행정처분기준으로서의 내부조치와 행정규칙). 그리고 교육행정에서의 처분기준과 관련되는 구체적인 몇 가지 예를 검토하고(Ⅲ.교육과 관련한 행정처분 기준의
예), 처분기준에 대한 검토를 법적 안정성(sécurité juridique)의 관점에 대한 이해할 수 있는지에 대한 의문을 제기하면서 정리해보기로 한다 (IV.마치면서- 프랑스 교육행정에서의 처분기준이 주는 시사점).1)
Ⅰ
. 시작하면서- 교육 공공서비스에서의 행정청의 법적 행위의 기준
한 나라의 교육체계는 그 나라의 역사와 전통 및 문화적 맥락과 밀 접한 관련을 가지고 정착될 뿐 아니라 시대적으로 변화를 거쳐 정착 되고 있다. 교육의 목적이 무엇인가에 대한 연구에서부터 교육기관의 설립과 운영 및 교원들의 임면과정에서 나타나는 국가나 공공단체의 공권력 작용 등 접근하는 관점에 따라 매우 상이한 논의가 예상될 수 있다.
이하에서 논의되는 프랑스의 경우 ‘요람에서 무덤으로’ 라는 사회보 장 제도의 기본정신에서 출발하는 전형적인 서구 교육제도와 프랑스 의 독특한 요소를 결합시켜 비교적 모범적인 국가주도의 공교육 (enseignement public)체계2)가 확립되었다고 할 수 있다.3)
프랑스에서도 사립교육이 비중을 차지하고 있고 이들 중 대부분은 가톨릭 교회와 다른 종교단체와 개인이 국가와 계약을 통해 운영하는
1) 본 발표문의 Ⅱ.프랑스에서의 행정처분기준으로서의 내부조치와 행정규칙에 관한 부분과 Ⅲ.교육과 관련한 행정처분 기준의 예에 관한 내용은 발표자가 법제연구원 워크샵에서 발표한 원고(프랑스의 교육행정분야 행정처분기준, 교육행정분야 행정 처분기준의 법적 과제, 한국법제연구원, 2007.4.19.)의 내용과 대부분 동일하다.
2) 프랑스에서의 공교육 과정은 대체로 유치원(école matérnelle)-초등학교(école primaire)-중학교(collège)-고등학교(lycée)-바까로레아(Baccalauréat)-대학교(Université)로 이해해도 무리가 없다고 본다. 그리고 비교적 엘리뜨 직업인 양성기관인 그랑제꼴 (Grands écoles)이 있으며, 기술계학교 등이 다양한 명칭으로 있다. 이하의 발표문의 경우 프랑스의 예는 주로 바까로레아라고 고등학교 학위자격 취득에 해당하는 일 종의 국가고시의 시기 이전의 공교육기관의 교육과정에서의 행정처분에 대해 살펴 보기로 한다.
3) 곽동준, 프랑스 교육제도 연구, 한국프랑스학논집 제42집, 한국프랑스학회, 2003, p.382.
형태로 있으나 우리와는 달리 공립교육이 더 많은 비중을 차지하고 있다. 프랑스의 교육제도는 인종과 종교를 초월한 보통교육과 의무교 육 그리고 무상교육을 3원칙으로 삼고 있다고 한다. 물론 이러한 요 청에는 교육의 특수한 성격도 핵심이 되겠지만 교육을 하나의 공공서 비스로 파악하고 공공서비스의 계속성과 평등성에서 나오는 무상성과 중립성이라는 점이 담겨있다고 할 수 있다.4) 다만 최근에는 종교적 중립성을 의미하는 라이시테(laïcité)의 의미가 프랑스의 사회통합과 관 련해 매우 현실적인 주제로 등장하고 있다.
(1) 교육과 공공서비스
5)구체제(Ancien régime) 하에서, 학교는 주로 교회에 의해 설립되고 통제되었다(대학의 경우 1203년 교황 Innocent III세에 의해 설립되었 다).6) 하지만 정치권력 또한 교육에 대한 관심을 가지고 있음을 알 수 있다. 그 예로는 “우리는 모든 소교구(敎區· tous les paroisses)에서 남 녀 아이들에게 종교의 신성함을 가르치고, 마찬가지로 아동들을 미사 에 이끌도록 읽고 쓰는 법을 배우기 위해 (남·녀) 교사들이 임명되어 지기를 원한다”는 루이 14세의 1698년 오르도낭스(Ordonnance)를 통해 알 수 있다. 대혁명기의 Talleyrand의 보고서(1791)는 “모든 서민들에게 모든 인간들에게 필수불가결한 교육의 일부에 대해 무상이며 공통된 공공교육이 창설될 것이고 조직되어질 것이다”고 선언했다. 국민의회 (Asemblée Nationale)는 주민 1000명단 1개의 초등학교, 3년간의 의무 교육을 규정하였다. 이러한 제 규정들은 다른 경우와 마찬가지로 실 행되지는 않았다.7)
4) 전훈, 국가가 개입하는 공공서비스의 기능과 역할, 법학연구 제14집 제2호, 경상대 학교 법학연구소, 2006.12., p.156.
5) 이하 부분은 전훈, 위의 논문, pp. 155-158의 내용의 상당부분을 재인용하였다.
6) J.-M. Pontier, Les service publics, Hachette, 1996, Paris, p.121.
7) Guizot(초등교육 조직에 관한), Falloux(일시적으로 교육분야에서 교회와 국가간의
프랑스에서는 1932년에 와서야 공공교육이 국가(공공)교육이 되었 다. 1946년 헌법전문은 “국가는 아동과 성인의 교육, 직업교육 및 문 화에 대한 평등한 접근을 보장한다. 공공교육의 조직, 모든 단계에서 무상교육과 종교적 중립성은 국가의 의무이다”라고 선언하고 있다.
그리고 이러한 의무는 단지 도덕적인 것만이 아니라, 국가로 하여금 이러한 교육이 가능하도록 교육기관을 창설하고, 조직하며, 관련 법규 를 제정하고, 활동의 재정을 담당하는 법적인 의무를 부과한다. 국가 (공)교육이라는 표현은 업무의 다양성을 지칭한다. 따라서 현재의 국 가(공)교육은 하나의 공공서비스 이상인 여러 공공서비스들의 통일체 라 할 수 있다.8)
(2) 공교육에서의 공공서비스원칙의 발견
1) 의무교육9)과 무상교육예전에 교육의 임무는 읽고, 쓰고, 계산하는 3가지 기본적 활동을 완전하게 함으로써 모든 시민들을 사회에 편입시키고 시민으로서, 노 동자로서, 소비자로서의 기능을 수행하도록 하는 관심과 일치한다.
1882년 이래로 6세에서 13세까지이던 의무교육이 1959년에는 16세로 연장되었고, 1989년 교육에 관한 법률은 모든 아동들은, 3세부터, 유 아원 내지 유치원에서 입학이 허용되어져야 한다고 정하고 있다. 한
1882년 이래로 6세에서 13세까지이던 의무교육이 1959년에는 16세로 연장되었고, 1989년 교육에 관한 법률은 모든 아동들은, 3세부터, 유 아원 내지 유치원에서 입학이 허용되어져야 한다고 정하고 있다. 한