1. 성과 관리(performance management) 제도
우리나라를 포함한 세계 각국의 실무에서는 평가가 특히 성과 관리제 도와 밀접한 관계를 맺고 수행된다. 그리고 평가 제도와 성과 관리제도의 관계 설정에 따라 실제 평가 체계도 많은 차이를 보인다. 따라서 평가 체 계에 대한 명확한 이해를 위해서는 양자 간의 관계를 이해하는 것이 필요 하다.
어떤 정책 또는 사업의 성과는 그 자체가 다차원적이고 복합적이며, 따 라서 성과 관리에 대한 정의를 내리기가 쉽지 않다. 넓은 의미로 성과 관 리는 조직, 하위 부서 그리고 개인의 성과가 조직이 추구하는 궁극적인 목표(임무)와 잘 연계될 수 있도록 관리하는 것을 말한다. 좁은 의미에서 의 성과 관리란 이해 당사자와 합의하여 성과 목표를 설정하고 자원을 우 선순위에 따라 배분하며, 성과 목표를 달성하기 위하여 현재의 정책과 사 업 방향의 유지·변경·신설 여부에 관한 관리자의 결정을 돕기 위하여 성 과 측정 정보를 활용하는 것을 의미한다(원종학, 윤영진, 이영범, 이재원, 2010, pp.67-68 재인용). 성과는 이때 조직이 설정한 목표의 달성 정도 (또는 수준)를 의미하는 것으로 정부가 수행한 어떤 정책 또는 사업의 결 과적인 측면을 강조하고 있다. 최근 정부에서 성과 관리의 중요성이 부각 됨에 따라 다수의 연구에서도 성과의 개념을 결과적 측면에서 주로 파악 하고 있다(공병천 2012, p.60 재인용; 라휘문 등 1999; 박중훈 1999; 고 영선, 2006, 김태룡 등 2006; 박해육, 2007; 박노욱 등, 2009).
이에 반해 투입과 과정이 이루어지는 과정적 측면을 포괄적인 성과로 보는 경우도 있다. 이러한 연구에서 성과는 정부의 정책이 수립․집행되어
나타나는 결과적 측면에서의 산출(output), 효과(outcome), 영향 (impact)은 물론 투입(input), 과정(process/activity)을 포함하는 일련 의 과정으로 이해되고 있다(공병천, 2012, p.60 재인용; Otley 1999, 공 병천, 2009).
OECD(1999)는 성과 관리를 정부기관이 수행하는 사업의 결과, 공공 서비스의 질, 고객 만족도에 대한 책임성을 제고하는 등 각 기관이 성과 에 대해 스스로 책임지도록 하는 제도로서 임무 정의, 기관과 사업 목표 의 정의, 관리자에게 재량권 부여, 목표 대비 실제 성과의 측정 및 보고, 성과 수준에 대한 정보의 활용, 성과 정보의 공개 등으로 구성된 것으로 파악하고 있다(윤상오, 2006, p.4 재인용).
우리나라의 「정부업무평가기본법」에서도 성과 관리(제2조)는 “정부업 무를 추진함에 있어서 기관의 임무, 중․장기 목표, 연도별 목표 및 성과 지 표를 수립하고, 그 집행 과정 및 결과를 경제성․능률성․효과성 등의 관점 에서 관리하는 일련의 활동”으로 정의하고 있다.
이와 같이 성과 관리는 네 가지 요소로 구성됨을 알 수 있다. 첫째, 계 획 단계에서는 기관의 임무(mission) 및 전략 목표를 설정하고 둘째, 집 행 및 점검 단계에서는 성과 목표와 이를 측정할 수 있는 성과 지표를 설 정하며 이행 상황을 점검하고 셋째, 평가 단계에서는 성과 자료의 수집 및 달성도를 측정한다. 마지막으로 평가 결과의 환류 단계에서는 정책 개 선 또는 예산 편성에 반영하거나 조직 관리에 활용할 수 있다.
성과 관리의 기본적 절차는 ‘성과계획서 작성-해당 연도 사업집행-성 과보고서 작성’의 과정으로 이루어진다(윤상오, 2006, p.5 재인용). 세부 적으로는 성과 관리 전략 계획서에 기관의 임무, 비전, 전략 목표, 성과 목표를 작성하고 성과 관리시행 계획에 성과 지표와 관리 과제별 성과 지 표를 작성함으로써 ‘전략 목표-성과 목표-관리 과제-성과 지표’의 구조
로 체계를 구성한다. 이때 전략 목표는 국정 지표, 국정 전략, 기관의 임 무와 비전 등을 감안하여 해당 기관이 중점을 두고 지향하거나 추진해야 할 내용으로 작성한다. 성과 목표는 전략 목표의 하위 개념으로 전략 목 표의 실현을 위해 계획기간에 달성하기를 원하는 것으로 설정한다. 관리 과제는 성과 목표 달성을 위한 수단으로서 개별 정책 또는 사업 단위를 의미하며 예산․비예산 정책(사업)을 포괄한다. 마지막으로 성과 지표는 성 과 목표의 달성을 위해 추진하는 개별 정책 또는 사업 단위인 관리 과제 별로 최소한 한개 이상의 성과 지표를 제시하는 것이 원칙이다. 이때 성 과 지표는 재정 사업과 관련된 성과 지표를 포함하여 재정 사업 평가와의 연계성을 강화해야 한다(국무조정실, 2015, pp.10-20).
영국과 미국을 포함한 주요 선진국에서 성과 관리는 비전 및 미션, 전 략 목표, 성과 목표, 성과 목표별 성과 지표, 성과 지표별 측정 방법 등이 핵심 요소 구성되고 전략 기획, 성과 기획, 성과 측정, 성과 정보 공개․보 고 및 활용이라는 체계적 과정에서 합리적으로 연계되어 있다(공병천, 2012, p.63 재인용).
성과 관리 과정에서는 ‘성과 평가’와 ‘성과 관리를 위한 평가’ 두 가지 유형의 평가가 이루어진다(이윤식, 2014, p.140). 성과평가는 성과 관리 를 위한 일반화된 평정 절차(generalized assessment procedure)로 목표치와 실적치의 비교인 목표 달성도를 사정하는 절차이다. 반면에 성 과 관리를 위한 평가는 성과 정보를 산출·환류하는 하나의 절차이다. 여 기에서 성과 정보는 성과 계획-성과 측정-성과 평가-측정 결과 또는 평 가 결과 활용의 제 단계에서의 문제점 또는 성과 관리 활동과 성과 간의 인과성을 입증하는 내용을 의미한다. 따라서 성과 관리 제도는 성과 평가 와 성과 관리를 위한 평가가 유기적으로 연계되어야 효과를 극대화할 수 있다. 그러나 이 두 가지 평가의 연계가 쉽지 않은 것이 현실이다.
2. 성과 관리와 평가 체계의 관계
미국·캐나다 등 사업 평가가 발달한 국가들은 종전의 사업 평가 중심에 서 성과 관리로 이동하여 정부 업무에 대하여 종합적인 성과 관리 제도를 운영하고 있다(이광희, 윤수재, 2012, p.42). 여기에서 성과 관리 제도와 기존의 평가와의 관계 설정에 대한 문제가 제기된다.
앞서 논의한 평가 이론의 발전 과정과 이에 따른 평가 결과의 활용에 대한 다양한 입장을 고려해 보면 성과 관리 제도와 평가의 관계 설정이 쉽지 않을 것이 분명하다. 초기 실증주의적 성향이 강한 평가 이론가들의 입장이라면 프로그램의 효과를 비교적 정확히 측정 가능하고 그 효과를 발생 원인에 귀착시킬 수 있으므로 사실 성과 관리의 효과성을 높이는 데 기존의 평가결과가 활용될 수 있을 것이다. 따라서 성과 관리 제도와 기 존의 평가 제도의 밀접한 연관 관계가 가능할 것이다.
그러나 후기 실증주의자, 절충주의자, 그리고 구조주의자들의 평가에 대한 입장을 고려한다면 정책이나 프로그램의 평가 결과는 평가 대상과 그것의 작동 방식, 그리고 관련 이해관계자의 입장에 대한 이해를 심화시 키는 역할을 하므로 성과 관리에서 최소한의 보완적인 기능을 수행할 수 있는 것으로 보인다.
이광희, 윤수재(2012)는 성과 관리와 평가의 관계를 네 가지 유형으로 구분하고 있다(이광희, 윤수재, 2012, p.57-58). 첫째, 성과 관리와 평가 는 별개의 개념이다. 이 경우 성과 관리는 주로 부처가 자신의 임무와 전 략에 입각하여 수립된 성과 목표가 달성되었는가를 측정하고 보고하는 데 초점을 두는 반면, 평가는 사업을 대상으로 인과 분석에 중점을 둔 사 업 평가를 한다. 양자 간에 포함 관계나 중첩 관계는 존재하지 않고 상보 적 관계가 가능하다.
둘째, 평가가 성과 관리에 포함되는 유형이다. 성과 관리가 이루어지는 단위를 기준으로 평가가 성과에 대한 점검과 평정의 형태로 진행되고, 그 평가 결과가 담당자의 성과 평가에 활용되는 경우에 해당한다.
셋째, 성과 관리가 평가에 포함되는 경우이다. 이때에는 성과 관리를 계획-측정-보고의 전 단계를 포함하는 광의의 의미가 아니라 평가의 각 단계에서 평가 결과를 환류하는 단계로 이해하는 경우에 해당한다(협의 의 의미).
넷째, 성과 관리와 평가가 동일한 개념으로 이해되는 유형이다. 성과 관리와 평가를 정부의 사업이나 정책을 개선하는 데 목적을 두는 수단으 로 바라볼 때 가능하다. 이때 평가는 인적 분석에 초점을 두는 사업 평가 가 아닌 기관 평가일 경우에 가능하다.
성과 관리제도가 발달하기 전에는 평가가 독립적으로 수행되고 그 결 과가 성과 관리 차원에서 환류되는 성격을 가졌다면 미국·캐나다 등 프로 그램 평가가 활성화된 선진국에서는 공공 부문의 관리가 평가 중심에서 성과 관리 제도 중심으로 이동하고 있어 세 번째 유형의 관계에서 다른 유형으로의 이동이 이루어지고 있다. 한편 사업 평가는 성과 측정을 위한 좋은 지표를 개발하기 위한 분석 틀(framework)을 제공할 뿐만 아니라 지속적인 방식으로 수집된 성과 지표는 평가를 위해 사용될 수 있으므로 (Davis,1998), 상보적 관계가 가능할 것으로 보인다.
이러한 평가와 성과 관리의 관계 설정 문제는 사회보장에서도 그대로 적용된다. 실제로 「사회보장기본법」 제22조에서 규정하고 있는 성과 평 가는 방금 소개한 성과 관리 제도적 특성이 강하다. 반면 동법 제20조에 근거하여 새롭게 신설된 사회보장 평가 제도는 독자적인 평가 제도로서 의 의미를 지니고 있다. 성과 평가와 평가 제도의 관계 설정은 사회보장 평가 체계의 내실화를 위해 해결해야 할 과제이기도 하다.
〈표 2-3〉 사업 평가와 성과 관리의 차이
사업 평가 성과 관리
행위 빈도 일회성 지속성
문제의 속성 이유와 방법(why and how) 대상(what)
문제의 속성 이유와 방법(why and how) 대상(what)