제3절 독일의 사회보장 평가 제도 - 사회보장제도 평가 체계 내실화 방안 연구

1. 개요 가. 발전 과정

독일에서 평가 제도는 크게 3단계를 거쳐 발전되어 왔다(Wollmann, 2005, p.509). 첫 번째 단계인 1960-1970년대에는 외부 평가를 통한 정책 목표 달성 제고를 목적으로 평가가 시행되었고, 두 번째 단계인 1970년대 말에서 1980년대까지는 정책 비용 감소를 위한 평가가 이루어 졌으며, 현재는 행정 개혁의 일환으로 자체 평가를 행정 운영의 한 수단 으로 통합할 것을 목표로 추진하고 있다.

1966년 독일 기독교민주당(CDU)·기독교사회당(CSU)과 사회민주당 (SPD)의 대연정으로 시작된 국가 및 행정의 현대화는 국가는 중추적인 조정기관으로 기능하며 적극적으로 정책을 수행하고 장기적인 사회 계획 을 수립한다는 이상에 기초하였다. 평가가 중요한 분석 도구로 사용되는 등 새로운 계획 방법이 도입되면서 국가 활동 영역이 확대되었다.

평가는 포괄적인 정부 및 행정 근대화 시도에서 중요한 수단으로 활용 되었으며, 이것은 연방 정부뿐만이 아니라 지방 정부에서도 중요한 “조정 및 통제 수단”으로 활용되었다. 한때 수상부(Kanzleramt)에서 부처의 정책 조정을 위한 수단으로 평가를 활용하려는 시도가 있었으나 무산되었 고 각 부처가 비교적 독립적으로 각자의 필요에 따라 평가를 수행하였다.

특히 교육, 도시 개발, 인프라 구축 등의 영역에서 대규모의 평가 연구 가 수행되었다. 각 정부 부처는 평가 전문 기관을 설립하는 대신 연구 용 역을 발주하여 주로 외부평가에 의존하였다. 신설된 연방 국제경제협력 부가 내부에 평가담당과를 두었고 노동부가 노동시장직업연구원

(Institut füer Arbeitsmarkt-und Berufsforschung, IAB), 연방 직업 교육 연구소(Bundesinstitut füer Berufsausbildung, BIBB) 등 주로 관련 기관을 설립하여 평가기능을 수행하였다.

1973년 오일쇼크가 발생하면서, 그리고 행정 근대화에 대한 낙관주의 가 시들어 가면서 평가에 대한 기대와 수요가 급감하였다. 평가에 대한 기대감이 급격히 떨어진 것은 특히 평가 결과가 서로 상충한다거나 실무 적으로 활용 가능성이 떨어졌기 때문이었다. 보건의료 정책, 사회 정책, 그리고 가족 정책 분야 등 사회보장 영역은 이 기간 중 특히 평가의 중요 성이 강조된 영역에 속한다.

1단계에서의 평가의 발전은 1970년에 시작되어 1980년대 까지 지속 된 예산 개혁 과정을 통해 더욱 힘을 받았다. 예산 규정(BHO)에 따른 행 정 지침(VV Nr.1.3.)은 완결되거나 부분적으로 종결된 조치에 대해 성과 관리를 하도록 명시하였다.²⁾ 이 행정 지침에 따르면 다년도 사업 수행 중 에는 적어도 1년에 1회 중간 결과가 계획대로 진행되고 있는지, 계획을 조정해야 하는지, 조치를 중단해야 하는지, 계속해야 하는지를 조사하고, 조치가 종결된 후에는 당초 목표 또는 조정된 목표를 달성했는지, 그 조 치를 수정할 수 있는지, 실제로 성과를 측정할 수 있는지를 조사하도록 규정하였다.

1990년대에는 신공공관리의 영향으로 신 조정 모델이라는 이름의 행 정 개혁 바람이 불게 되면서 평가 기능에 새로운 역할이 부여되었다. 이 로써 비용 및 성과 측정, 예산 통제, 결과 보고 등 “자체평가와 성과관리”

가 중요한 전략적 기능으로 인식되었다. 특히 신조정 모델은 서독의 기초 지방자치단체를 중심으로 퍼져나갔고 자체 평가의 중요성은 연방 정부

2) 기본법(Grundgesetz) 제114조제2항 1, 2에 따른 경제성(Wirtschaftlichkeit), 예산기본 법(Haushaltsgrundgesetz).

뿐만이 아니라 주 정부에도 확산되었다. 이로써 독일에서 평가는 목표 달 성도 제고를 위한 외부 평가의 단계, 정책 비용 절감을 위한 평가 단계를 거쳐 비용과 성과 측정 등 평가를 통한 성과 관리 단계에 이르고 있다. 현 재 진행되고 있는 행정 개혁 과정에서는 연구 기관과 민간 조직에 평가를 위탁하는 등 정부 조직 내에서의 평가의 조직화 정도가 낮아지고 있으며 신축적인 특징을 지닌다.

나. 평가와 재정 통제의 관계

재정 통제 목적의 평가는 예산 과정과 감사를 통해 이루어지며 평가는 이와 별개로 정보 제공 기능을 수행한다.

공공 지출 통제 및 정책 기획에서 예산 편성, 감사, 평가는 중요한 통제 수단이며, 이때 평가는 각 나라의 역사적 배경에 따라 역할이 다르다. 독 일에서 평가는 예산 편성과 감사와는 다른 맥락에서 발전되어 왔다 (Derlien, 2002, p.67). 평가는 주로 프로그램 개발과 관련해 발전했고 1960년대에 프로그램이 확대되는 과정에서 주(州) 차원의 제도화가 이루 어졌다. 연방 정부는 프로그램의 개발과 재무 계획을 연결하는 통합 예산 편성 체계를 시도하지 않았다(투트랙 전략).

「연방예산규정」 제7조에 따르면 모든 부처는 재정 사업에 대한 성과 관리 결과를 환류하도록 의무화하고 있으나 이의 이행은 매우 저조하였 다.³⁾ 특히 평가 결과 정책의 실패가 드러나는 경우 정치가의 업적에 부정 적인 영향을 미치게 될 가능성이 있어 정치적으로 민감한 사안에 대해 관 련 업무 책임자는 정치권과의 갈등을 가능하면 회피하는 경향이 있는 것 으로 지적되고 있다(Wollmann, 2014, p.13).

3) Bundesrechnungshof(1989, 1998).

2. 사회보장 평가 제도

가. 개요

평가가 발원된 미국의 경우 사회보장 분야에서는 특정 목표 그룹을 대 상으로 다양한 사회보장 프로그램을 개발하여 프로그램의 목표 달성과 재정 지원을 연계하는 방식으로 복지 문제에 대처해 오면서 복지 프로그 램에 대한 평가가 활발하였다. 이와 대조적으로 독일은 전통적으로 국가 또는 공공기관에서 지속적인 재정 지원이 보장된 가운데 사회보장서비스 를 제공하는 형태이다(Beywl, W & Speer, S. & Kehr, J, 2004, p.17).

즉 독일은 제도화를 통해 복지 문제에 대처해 왔으므로 개별적인 프로그 램 단위의 평가가 활발하지 않았다. 독일의 사회보장정책이 이루어지는 환경 특성은 사회보장 분야에 대한 평가 제도에 큰 영향을 미쳐 왔다.

첫째, 독일에서 사회정책은 사회 법전과 관련 지침의 제정 또는 개정을 통해 이루어진다. 따라서 사회적 위험에 대한 정책적 대응은 구체적인 정 책 프로그램의 실시를 통해 이루어지기보다는 사회적 위험을 극복할 수 있는 적절한 환경 조건의 창출을 통해 이루어지는 특성이 있다. 따라서 사회보장 분야의 프로그램 평가가 두드러지지 않는다.

둘째, 프로그램이 많이 운영되는 영역에서도 대부분 그 정책의 소관이 주 정부에 있어 주 정부에서 자치적으로 운영하며, 헌법재판소에서 정한 아주 제한적 영역에만 연방 정부의 개입이 이루어진다. 따라서 평가의 주 체로 연방 정부가 나설 수 있는 여지가 매우 작다. 이와 같은 정책 환경의 특수성 때문에 사회보장 영역에서 평가와 이에 연관된 이론적 토대의 기 초가 되는 프로그램의 개념이 독일에서는 발달되어 있지 않다. 평가 대상 은 주로 프로젝트 또는 프로젝트의 한 요소가 된다.

그러나 이러한 독일 사회정책의 특성과 정책 환경에도 최근에는 평가 및 평가 결과의 보고 의무를 법제화하는 경향이 점차 커지고 있다 (Konzendof, G, 2009, p.29). 최근에는 제도화된 복지사업이 성과 및 품질 등에 기초한 계약을 기초로 한 프로그램 형태로 전환되어 추진되는 추세에 따라 사회복지 분야의 평가도 활발해지고 있다. 동시에 평가 및 보고 의무를 법제화하는 경향도 생겨나고 있다. 예를 들어 장기요양보험 을 규정하고 있는 「사회법전 11」에서는 보고 및 평가 의무를 명시하고 있 으며, 근로능력자를 위한 기초보장에 대해 규정하고 있는 「사회법전 2」에 서는 효과성 평가를 명시하고 있다. 사회보장제도에 대한 평가 의무는 현 재 소득보장제도, 장기요양보험제도, 사회 서비스 중 아동청소년 보호서 비스 관련 평가가 명시적으로 사회 법전에 규정되어 있다.⁴⁾

〈표 3-1〉 최근 평가가 의무화된 사회보장제도

분야 사회보장제도 근거 규정

기초보장 구직자 대상 기초보장 사회법전 2권(SGB II) 제55조

사회 서비스 아동청소년 복지 사회법전 8권(SGB VIII) 제78조 a-g, 84 사회보험 장기요양보험 사회법전 11권(SGB XI) 제10조

한편 헤센, 노르트라인베스트팔렌 등 일부 주에서는 일몰제(sunset legislation)를 도입하여 주 정부가 특정 시점에 주 의회에 법/사업의 효 과·필요성·합목적성을 입증하도록 제도화하였다.

4) 연방 정부는 연방 의회(Gesetzgebende Köerperschaften)에 2016년부터 4년 간격으로 장기요양보험의 추이와 독일 내 요양서비스 제공 현황에 대해 보고할 의무가 있다.

나. 소득보장 정책 분야

구직자 대상 기초보장 제도를 규정하고 있는 「사회법전 2권」 제55조 (SGB II §55)는 제도의 효과성 연구(Wirkungsforschung)에 대해 명시 적으로 규정하고 있다.

〈제55조 효과성 연구〉

적극적 노동시장 정책 서비스와 생계 지원 서비스의 효과를 주기적으로 적시 에 조사하여 사회보장법 제3권 282조에 따라 실시하는 노동시장 및 직업 연구에 그 결과를 포함시킨다. 연방노동사회부(Bundesministerium für Arbeit und Soziale)와 연방노동청(Bundesagentur)은 효과성 연구의 세 부사항을 협의하에 정할 수 있다. 합당하다고 판단되는 경우 효과성 연구는 제3자에게 위탁할 수 있다.

이 법에 따라 노동사회부는 서비스 제공 주체를 통한 지역별 업무 수행 효과를 지역 간 비교 방식으로 조사할 수 있다. 이에 따라 연방노동사회 부는 법 제정, 집행, 성과 간의 인과관계에 관한 검증된 지식의 축적을 위 해 정부 부처와 연구기관 공동으로 평가를 수행하였다. 평가는 총 13개의 연구기관 및 컨설팅 회사가 참여하여 질적 연구와 양적 연구를 병행하였 다. 인터뷰, 참여관찰(Teilnehmende Beobachtung), 집단토론, 설문

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