1. 중앙 부처 성과 관리제도
영국은 1970년대에 시작된 경기 침체가 1979년을 전후로 악화되면서
‘작고 강한 정부’를 추구하는 보수당 정권이 등장하게 되었다. 이는 사회 복지 확대와 시장 실패에 대한 국가 개입 등 케인스식 복지국가 모델에 대한 전면 재검토를 야기하였고 중앙 정부 차원의 강력한 행정 개혁의 필 요성이 대두되었다(윤광재, 2006, p.249).
1997년 블레어 정부가 들어선 후 재정 지출과 공공 서비스 품질 제고 를 연계하기 위한 성과 관리 제도가 도입되었다. 이는 각 부처가 수행하 는 기능 중 낭비적인 사업을 발굴하고 이러한 기능의 수행에 관련되는 절 차나 제도 중 비능률적인 요인을 찾아내 이를 개선함으로써 비용을 절감 하고 효율성을 증진시키기 위한 것이다(윤광재, 2006, p.253).
영국에서 평가는 성과의 증대 및 향상을 위한 수단이라기보다 성과 관 리의 이행을 위한 것이다(Oliver 2004, p.397). 이러한 성과 관리의 일 환으로 1999년 도입된 공공 서비스 협약(PSA)은 각 정부 부처가 수행할 업무 내용을 명확하게 하고 이를 근거로 3년 단위의 성과 목표를 명시하 는 것이다. 각 부처는 주요 정책의 성과 목표를 설정하고, 각 부처와 재무 부 및 내각 사무처는 주기적인 성과 평가와 지출 분석을 수행함으로써 정 부 정책의 성과를 체계적으로 관리한다(Oliver 2004, pp.398-399). 특 히 눈여겨볼 것은 두 개 회계연도의 사업 추진 계획을 명시하고 있다는 점이다. 이는 재정 사업을 일년 단위로 추진하면 매년 말에 ‘몰아치기식 예산 집행’이 발생할 수 있다는 생각 때문이다(장경덕 등, 2006, 매일경 제). 결과적으로 PSA는 정부 재원의 최적 배분과 함께 정부의 책임성과
효율성을 극대화하기 위한 것이다(윤광재, 2006, p.256; 서필언, 2005, p.427).
이에 더하여 영국은 모든 공공기관을 대상으로 실시하던 기존의 중앙 집권적인 5주년 평가 제도(quinquennial review)를 폐지하고 종합 평 가와 사업성 평가로 이원화하였다. 즉 책임 행정부(core executive)가 공공 서비스 협약(PSA)과 연계하여 산하 공공기관을 포함한 전 부처 차원 에서 정책 목표의 전략성과 연계성을 평가하는 종합 평가(landscape review)를 실시하고, 책임 행정부의 특정 정책 목표의 집행과 관련된 산 하 공공기관의 정책과정 전반을 평가하는 사업성 평가(business review of end-to-end process)는 별도로 운영하는 것이다(이찬구, 2009, p.338; HM Treasury and OPSR, 2002).
종합 평가는 책임 행정부 차원에서 수행되는 전략적 차원의 평가로 각 정부부처가 자신이 책임지는 공공 서비스 협약에 관련된 모든 공공기관 을 포함하여 부처 전체를 대상으로 최상위 수준에서의 포괄적인 정책 평 가를 필요한 시점에 수행하는 것이다. 종합 평가에서는 첫째, 부처 차원 에서 정책 목표들이 전략적인 연계성을 가지고 있는가? 둘째, 개선된 서 비스 목표와 고객을 설정하고 있는가? 셋째, 부처의 정책 과정 전체를 포 괄하는 개선된 관리 구조를 가지고 있는가? 등을 중점적으로 평가하게 된 다(Cabinet Office, 2006, p.1).
이에 비해 사업성 평가는 종합 평가에 근거하여 이루어지는 전술적 차 원의 평가로 원칙적으로 책임 행정부와 모든 공공기관에 적용된다. 즉 사 업성 평가는 공공기관의 성과(outcomes)를 대상으로 정책 결정, 서비스 전달, 고객 만족 등의 정책 과정 전체를 심층적으로 사실 증거에 근거하 여 평가함으로써 해당 정책(사업)의 변화를 유도하고 국민들에게 더 좋은 성과 또는 영향을 제공하기 위한 것이다.
사업성 평가는 기존의 조직 체계 또는 관리 구조에 얽매이지 않고 특정 정책의 정책 과정 전체를 평가하려는 것이므로 개별 공공기관은 물론 여 러 기관이 관련되어 있는 정책이나 사업을 대상으로 시행할 수도 있다(이 찬구, 2009, p.338). 이를 위해 내각 사무처(Cabinet Office)는 평가 지 침(Cabinet Office, 2004; Cabinet Office, 2006)을 제공하고 있다.
그럼에도 영국에서 성과 관리의 대상은 주로 여러 부처에 걸친 정책 또 는 프로그램이다. 이들 프로그램에 대한 성과 관리는 중앙 정부 차원에서 이루어지는데 행정부의 재무성(우리나라의 기획재정부)과 감사원이 주요 업무를 담당하고 있다. 두 기관의 평가 대상 역시 다소 중복될 소지가 있 다(원종학, 윤영진, 이영범, 이재원, 2010, p.175).
재무성는 각 부처나 공공기관들이 재무성와 체결한 공공 서비스 협약 에 포함된 프로그램을 대상으로 한다(HM Treasury Guidance, 2011).
재무부는 공공 서비스 협약에 계획된 성과 지표와 추진 실적을 비교하고 그 결과를 차년도 예산 편성에 반영한다. 감사원은 공공 재정 성과, 즉 경 제성과 효율성, 효과성이 달성되었는지를 평가한다(이윤식 등, 2006).
영국 정부는 성과 평가의 초점을 주로 예산 사업의 효율성 확보에 두고 있는데 그에 따라 재무성의 역할이 두드러진다. 각 부처에서 자율적으로 예산 사업을 평가․활용하면 재무성은 각 부처의 사업에 대해 중앙 차원에 서 별도의 평가를 함으로써 예산 사업을 종합적으로 관리한다. 재무성은 1년에 약 100여개의 각 행정부의 예산 사업에 대해 목표 달성 정도를 평 가한다(원종학, 윤영진, 이영범, 이재원, 2010, p.175). 이 외에도 각 부 처의 평가 절차 및 방법을 지원해 주기 위해 “Green Book”을 발간하여 제공하고 있다. 이는 실질적인 지침서로 정부 내에서 효율적인 정책 개발 과 자원 할당을 진작시키기 위해 제공되었다(HM Treasury Guidance, 2011).
감사원의 성과 감사는 효과성 평가와 실행 가능한 대안 제시에 중점을 두고 있다. 이러한 평가 결과는 하원 상임위원회에 보고되고 최종적으로 는 상임위원회가 보고서를 작성하여 해당 부처에 통보한다. 재무성과 유 사하게 감사원도 종합적인 성과 관리를 실시하는데, 각 부처에 예산 회계 와 관련된 종합 지출 계획서(CSR)와 공공 서비스 협약(PSA)을 근거로 회 계연도마다의 부처별 임무 및 전략 목표, 이를 달성하기 위한 성과 목표 가 수립되어 있다. 감사원의 성과 관리는 타 부처․청 및 정부 산하 기관들 은 물론 지방 정부 및 지방 기관들과 협조하며 긴밀히 연계된다(원종학, 윤영진, 이영범, 이재원, 2010, p.176 재인용).
이와 유사하게 영국은 정부 간 관계를 상하 수직적인 구조에서 수평적 인 협약 구조로 전환하면서 중앙-지방 파트너십을 구축하였다. 이를 통해 합의된 공공 서비스 우선순위 제도(Shared Priorities for Public Services between the Central Government and Local Government Association), 포괄적 성과 평가(Comprehensive Performance Assessment), 지방 공공 서비스 협약(Local Public Service Agreement) 등이 도입되었다(소진광, 권영주, 오재일, 최호택, 채원호, 2008, p.412).
특히 2006년 정부는 지방 정부의 새로운 성과 관리 기본 방침을 제시 하였다. 이에 따라 지방에서 중앙에 보고해야 했던 600~1,200개 지표를 198개로 축소 통합한 국가 지표 조합(National Indicator Set)을 발표 하였고 2009년부터는 지방 정부를 구역화하여 국가 지표 조합의 전 지표 의 측정으로 성과를 평가하는 지방 정부 구역 협약(Comprehensive Area Assessment)을 실시하게 되었다(임채호, 2009, p.119).
2. 사회 서비스 평가 제도
앞에서 살펴보았듯이 토니 블레어 총리 이후 영국은 핵심 행정부와 공 공기관에 대한 성과 관리를 종합 평가와 사업 평가로 구분하여 수행하고 있다. 그러나 동일한 정책 목표를 가진 부처 및 공공기관 간 연계에 바탕 을 둔 성과 관리 제도를 운영하기 때문에 영국에서 사회 서비스와 관련된 성과 관리 체계를 파악하는 것은 쉽지 않다. 대부분의 사회 서비스가 지 방정부에서 수행하고 있고 지역 사회에서 복지와 교육, 보건, 주택 서비 스 등의 분야가 밀접하게 얽혀 있기 때문이다. 이러한 이유로 본 연구에 서 영국의 사회 서비스와 관련한 평가 제도는 다수의 선행 연구를 참조하 였음을 밝힌다.
영국의 사회 서비스는 아동법(Child Act)에 따른 아동 사회 서비스와 국민 보건 서비스 및 지역 사회 돌봄법(National Service and Community Care Act, NHSCCA)에 따른 성인 사회 서비스로 구분된 다(원종학, 윤영진, 이영범, 이재원, 2010, p.177 재인용). 영국에서 사 회 서비스는 지방자치단체의 기획으로 공급되고 있다는 특징이 있다. 이 에 따라 사회 서비스에 대한 성과 관리는 지방 공공 서비스 협약(LPSA)에 근거하여 평가되고 있다. 문제는 서비스 품질이 지역마다 다르고 클라이 언트의 욕구를 충족시키지 못하는 경우가 많다는 것이다. 이러한 문제를 극복하기 위해 2000년에 국가 사회 보호 서비스표준법(Care Standard Act)이 제정되었다.
이 법은 첫째, 사회 서비스 제공 기관의 의무 등록과 강제 적용을 법제 화한 국가최소품질표준의 적용, 둘째, 국가 차원의 사회 서비스 평가 관 리 기구인 사회보호서비스심사위원회, 사회보호위원회, 사회보호발전연 구소 등의 설립 근거를 제공함으로써 사회 서비스에 대한 정부 규제의 틀
을 새롭게 마련하였다(원종학, 윤영진, 이영범, 이재원, 2010, p.178 재 인용; 김학주, 2009).
사회 서비스 공급을 주관하는 중앙 부처는 보건부(Department of Health)이고, 중앙 부처의 역할은 서비스의 구조, 자격 기준, 공급 방식, 이용자의 참여와 선택의 보장, 서비스의 최소한의 표준, 이용자의 요금 부담, 서비스 제공 절차 등 광범위한 영역에 대한 서비스 지침을 개발하 고 이를 지방 정부에 지속적으로 제시하는 기능을 수행하는 것이다. 이에 비해 지방 정부의 사회 서비스는 사회서비스국에서 담당하고 있으며 각 지방 정부는 중앙 정부 지침의 범위에서 구체적인 재량 권한을 행사하며 서비스 제공의 전 과정을 관장한다(원종학, 윤영진, 이영범, 이재원, 2010, p.178 재인용; 배득종 등, 2008).
최근 영국은 지방자치단체의 교육국과 사회서비스국을 통합하여 아동 서비스국을 설립하였으며 이를 통해 교육과 아동복지 서비스를 연계․통합
최근 영국은 지방자치단체의 교육국과 사회서비스국을 통합하여 아동 서비스국을 설립하였으며 이를 통해 교육과 아동복지 서비스를 연계․통합