사회보장 평가 제도가 실제로 운영된 지는 2년에 불과하므로 평가 결 과의 활용이나 평가 제도의 효과성 등 평가 제도 운영 전반에 대해 논하 기에는 시기상조이다. 이 연구에서는 현재까지 진행된 평가 제도의 운영 현황을 기초로 문제점을 파악하고 내적 평가 체계와 외적 평가 체계로 나 누어 논하고자 한다.
1. 내적 평가 체계상의 문제점
가. 평가 제도의 불완전성과 운영의 불투명성
평가와 관련한 주요 사항은 제도 운영 초기에 명시적으로 정하고 운영 하는 것이 제도의 효율적 운영과 지속적인 발전을 위해 바람직하다는 것 은 이미 앞 장에서 밝혔다. 그러나 사회보장 기본계획에 따른 시행 계획 의 실적 점검을 위한 성과 평가 제도와 사회보장평가과에서 수행하는 기
본 평가와 핵심 평가로 구성된 평가 제도의 구체적인 운영 원칙과 방안은 아직까지 종합적이고 일관되게 제시하지 않고 있다. 물론 사회보장평가 과가 신생 부서이고, 따라서 평가와 관련한 제도의 정착을 위해 시간이 필요한 것은 사실이다. 아래에서는 지금까지 사무국 사회보장평가과에서 제시한 운영 방안을 중심으로 다루고자 한다.
먼저 시행 계획의 성과 평가 제도의 경우 2015년 8월 ‘2015년 시행 계 획’을 수립하면서 성과 평가와 관련한 전체 평가 체계가 공개되었다. 사 무국은 ‘사회보장 기본계획(2014~2018) 2015년도 시행 계획’에서 성과 평가와 관련하여 제1차 사회보장기본계획(2014~2018) 평가 체계와 일 정을 다음과 같이 제시하고 있다(사회보장위원회 사무국, 2015, p.31).
성과 평가는 크게 세 단계로 구분된다. 즉 연도별 시행 계획에 대한 추 진 실적을 점검하는 단계, 기본 계획에 대한 중간점검을 하는 단계, 종합 평가를 하는 단계이다. 시행 계획 점검은 매년 이루어지며 지금까지 2014년, 2015년도 시행 계획에 대한 실적 점검이 이루어졌다. 중간 평가 는 2016년에 2014~2015년 성과에 대해 수행할 예정이고 현재 수행하 고 있다. 제1차 사회보장기본계획이 완료된 다음 해인 2019년에는 2014 년부터 2018년까지의 성과에 대한 종합 평가를 실시할 예정이다. 구체적 인 평가 일정은 「사회보장기본법」 시행령 제6조의 법정기일에 따라 정한 다고 되어 있다. 시행령에 따르면 추진 실적 평가를 위한 지침을 매년 1월 31일까지 관계 중앙행정기관의 장에게 통보하고, 시행 계획의 추진 실적 을 평가한 후 매년 3월 31일까지 보건복지부 장관에게 제출하도록 되어 있다. 그리고 제출한 평가 결과를 종합 검토하여 위원회의 심의를 거친 후 그 결과를 9월 30일까지 중앙행정기관의 장에게 통보하도록 되어 있 다. 그리고 해당 부처에 평가 결과를 통보하고 개선 필요 사항을 권고하 도록 되어 있다.
〈표 4-3〉 제1차 사회보장 기본계획(2014~2018) 평가 체계
굴도 목적으로 삼고 있다.
분야별 대표 지표 2~3개를 설정하고 기본계획 실시 이후의 성과를 측정 한다. 이때 ‘통계로 보는 사회보장’, ‘보건복지부 통계연보’ 등 사회보장 관련 통계 및 각종 조사 결과를 검토하여 대표 지표를 측정해 평가하도록 되어 있다.
이처럼 ‘사회보장기본계획’의 성과 평가 및 이와 관련한 평가 제도에 대한 내용이 ‘2015년도 시행 계획’에 수록되어 있고, 단계별 평가에 대해 서는 ‘2015년도 시행 계획 추진 실적 및 중간 평가’를 위한 입찰 공고서 에 수록되어 있는 등 사회보장위원회의 법정 평가에 대한 내용이 종합적 으로 수록, 관리되고 있지 않다.
또 사회보장위원회 사무국 사회보장평가과가 추진하고 있는 또 다른 평가인 기본 평가와 핵심 평가는 이미 앞에서 언급한 대로 외부 연구용역 결과를 토대로 2016년 2월 ‘2016년 사회보장위원회 운영 계획’에서 평 가 제도 운영 골자를 발표하였다. 평가 제도의 주요 내용은 이미 기본 평 가와 핵심 평가에서 기술하였다. 여기에서 언급하고자 하는 내용은 운영 계획에서 발표한 기본 평가와 핵심 평가 제도의 기본 골격이 연구용역 결 과에 기초하고 있을 뿐 사회보장위원회 차원에서 제도화한 내용은 운영 계획에서 발표한 내용이 전부이다. 나머지 구체적인 내용은 앞의 시행 계 획 성과 평가와 마찬가지로 용역 발주 등 제한된 공간과 방식을 통해 제 한된 사람에게만 공개된다는 특성이 있다.
이와 같이 기본 계획에 대한 평가 제도의 주요 내용이 그때그때 결정되 어 정해진 방법과 장소를 통해 알려지지 않음으로써 사실 외부에서는 평 가 제도의 정확한 윤곽을 아는 것이 불가능하다. 또한 이럴 경우 내부에 서도 전체 제도의 윤곽을 파악하기 어렵고 이에 따라 평가 목적·방법·절 차 등에 혼란이 생길 가능성이 높아진다. 가령 시행 계획에 대한 성과 평 가는 「사회보장기본법」에 그 목적이 ‘실적 점검’으로 명시되어 있어 이해
관계자의 평가에 대한 이견의 소지는 적다고 볼 수 있다.
그러나 기본 평가와 핵심 평가의 경우는 그 평가의 근거가 「사회보장기 본법」 제2조 제3항의 사회보장위원회의 심의 사항으로 제시된 ‘사회보장 제도의 평가 및 개선’ 이다. 따라서 명시적으로 별도의 천명이 없는 경우 실무적으로는 사무국 사회보장평가과가 평가 주제와 그 때그때의 평가 목적을 정하고 평가전문위원회의 자문을 거쳐 사회보장위원회에서 심의 하여 확정되는 과정을 거치게 된다. 이때 평가전문위원회의 자문은 필수 사항으로 정해진 바가 없다. 현재 별도의 평가 관련 규정이 없으므로 사 실상 2016년도 운영 계획에 근거하여 평가가 진행되는 것으로 볼 수 있 다. 그러나 2016년도 운영 계획에서 사회보장 평가전문위원회는 평가에 따른 정책 개선안을 제시하고 평가 결과를 확정하는 역할만이 명시되어 있다. 사회보장위원회의 평가 업무가 정착되기 위해서는 평가 주제 선정 및 평가 목적이 명확해야 하나, 평가 주제 선정 및 주제별 목적에 관해서 는 언급이 없어 사실상 사무국 사회보장평가과가 내부적으로 처리하는 것으로 볼 수 있다.
평가 주제 선정과 평가 목적 설정이 공정하고 투명하게 이루어지지 않 는 경우 평가 진행이 어렵다는 것은 그동안 국내외에서의 평가 경험을 통 해 널리 알려져 있다. 이럴 경우 평가 결과의 활용은 더욱더 어려운 것이 현실이다. 평가 이론에서 설명하였듯이 올바른 방법의 적용을 통해 평가 결과가 도출된다고 하더라도 정책의 정치적 속성, 정책 수행자의 정치적 속성 때문에 현실에서는 활용이 쉽지 않기 때문이다.
그러나 현재 사회보장 분야의 평가와 관련된 사항들은 평가 대상 선정 에서 평가자 선정, 평가 과정, 평가 결과, 평가 후 사후관리 등과 관련한 거의 모든 단계에서 절차와 평가 정보가 거의 공개되고 있지 않다.
평가 대상 선정이 공정하지 않을 경우 평가 수행 과정부터 평가 결과까
지 피평가자의 반발을 피하기 어렵다. 평가자 선정 방식 등이 공개되지 않는 경우 평가의 공정성 문제가 제기될 수 있고 역시 평가 결과의 수용 에 장애가 된다. 특히 평가의 대상이 되는 시행 계획과 평가 계획, 그리고 평가 결과가 공개되지 않는 점은 평가의 공정성·객관성 등에 문제 제기의 소지가 크다고 하겠다.
나. 계획 수립과 평가 시기의 부조화
사회보장 기본계획의 연도별 시행 계획은 기본법에 따라 전년도에 시 행 계획 작성 지침을 관계 부처에 통보하고, 관계부처가 차년도 주요 시 책 시행 계획(안)을 제출하면 사회보장실무위원회가 해당 연도 시행 계획 을 검토하여 사회보장위원회에 보고․심의하는 과정으로 구성된다.
그러나 실제로는 시행 계획 확정이 지연되기 때문에 성과 관리를 위한 계획으로 기능하기가 어렵다. 예를 들어 2015년도 시행 계획을 수립하기 위한 작성 지침 배포 및 부처별 시행 계획(안) 제출이 2014년도에 이루어 졌으나 시행 계획(안)은 2015년 1월에 마련되었고 사회보장위원회 보고 는 2015년 8월에 이루어졌다. 사실 2015년도 사업을 시행하면서 준수해 야 할 성과 관리 목표가 확정되지 않은 채 한 해의 3분의 2가 진행되는 결 과를 낳았다. 2016년도 시행 계획의 경우에도 2015년 12월 시행 계획 작성 지침이 시달되었으나 최종 계획은 2016년도 6월 8일 확정되었다.
이로써 2014년도, 2015년도, 2016년도 시행 계획이 모두 회계연도 시 작이 아닌 중간에 확정되어 계획으로서의 의미와 이 계획에 따른 성과 관 리의 의미가 상당히 희석되는 결과가 생기고 있다.
한편 사회보장 기본계획이 수립되고 처음으로 시행 계획에 대한 성과 평가가 2015년에 이루어졌다. 2014년도 시행 계획 성과 평가는 제2기
사회보장위원회 운영계획(2015.8.10.)에 따라 3/4분기 법정과제 이행을 논의하여 결정, 수행되었다. 한국지방행정연구원이 2015년 8월 31일부 터 10월 30일까지 수행하여 2016년 2월 3일 사회보장위원회에 평가 결 과가 보고되었다.
사회보장위원회 사무국 사회보장평가과는 2014년도 시행 계획 추진 실적 평가 결과 보고에서 2015년도 시행 계획에 대한 평가 일정을 다음 과 같이 제시하고 있다. 2015년도 시행 계획에 대한 성과 평가는 2016년 도 1월에 실적 작성 지침을 통보하고 이에 대한 실적 제출을 3월 말까지 받아 2016년도 상반기에 성과평가를 시행하는 것으로 발표되었다. 동시
사회보장위원회 사무국 사회보장평가과는 2014년도 시행 계획 추진 실적 평가 결과 보고에서 2015년도 시행 계획에 대한 평가 일정을 다음 과 같이 제시하고 있다. 2015년도 시행 계획에 대한 성과 평가는 2016년 도 1월에 실적 작성 지침을 통보하고 이에 대한 실적 제출을 3월 말까지 받아 2016년도 상반기에 성과평가를 시행하는 것으로 발표되었다. 동시