제4장 Post 2020 국제 탄소시장 논의 동향과 전망
서로 다른 배출권거래시장 간의 상호 연계는 한 국가 혹은 한 지역 내에서 작동하던 탄소시장의 외연을 확대하는 것으로서 국지적 탄소시 장의 글로벌화와 맥이 닿아있다. 배출권 시장 연계는 본질적으로 당사 국 간의 자율성에 기반을 하고 있기는 하나, 국제 탄소시장을 규율하 는 원칙과 규정으로부터 완전히 자유로울 수는 없다. 파리협정에서는 감축의 비용효과성을 증진시켜 당사국들이 보다 상향된 감축목표를 제 시하도록 하기 위해 시장 메커니즘의 중요성을 강조하였다. 이와 관련 해서 현재 파리협정 이후의 탄소시장 메커니즘에 관한 논의가 한창 진 행 중이다. 이에 본 장에서는 파리협정하의 탄소시장 논의 동향과 배 출권 시장의 연계와 관련한 시사점에 대해 살펴보기로 한다.
이다. 기존의 Post-2012 시장 메커니즘에 관한 논의 내용들이 파리협 정을 통해 반영되면서 협력적 접근법(Cooperative Approach), 지속가능 발전 메커니즘(Sustainable Development Mechanism, SDM), 비시장 접근 법(non-Market Approach)의 3가지 개념이 제6조에 포함되었다.
제6조는 <표 -1>에서 보는 바와 같이 전체 하위 개념을 포괄하는 원칙인 제6.1조와 협력적 접근법에 관한 내용인 제6.2 6.3조, 지속가 능발전 메커니즘의 내용을 담고 있는 제6.4 6.7조, 비시장 접근법에 관한 제6.8 6.9조로 구성되어 있다.
제6.1조에는 시장 메커니즘을 사용하는 목적과 기본원칙이 포함되어 있 다. 시장 메커니즘은 온실가스 감축비용 부담을 완화시켜 당사국들의 국가온실가스감축기여분(Nationally Determined Contributions, NDC) 의 상향에 기여하는 것을 목적으로 도입되었다. NDC의 상향에 기여함 은 제6조의 활용을 포함하여 더 높은 목표의 설정을 고려해야 함을 의 미한다. 이때 시장 메커니즘의 활용은 지속가능한 발전과 환경적 건전 성이 증진되도록 한다는 원칙 하에서 이행되어야 한다. 지속가능한 발전 과 환경적 건전성은 이중계산(double counting)의 방지와 함께 시장 메 커니즘 활용의 3가지 주요 원칙에 해당한다.26)
협력적 접근법(제6.2 6.3)은 당사국들 간의 자발적 협력을 통해 감 축실적(mitigation outcome)이 발생하여 국제적으로 이전된 경우 (Internationally Transferred Mitigation Outcome, ITMO)에는 NDC의 이행에 활용될 수 있도록 하는 것을 의미한다. 이때 ITMO의 활용은 참여 당사국들의 자발적 승인을 통해 이루어진다. 파리협정 결정문 (Decision1/CP.21)에 따르면 이중계산 방지를 포함하여 협력적 접근법 의 이행에 필요한 지침을 개발하도록 규정하고 있다.
26) 하지만, 각 용어의 정의에 대해서는 명시적으로 합의된 바 없다.
지속가능발전 메커니즘(제6.4 6.7)은 파리협정 당사국총회(CMA)가 지정한 기구에서 감독하며, 지속가능발전의 촉진, 전 지구적인 온실가 스 감축에의 기여 등의 내용을 포함하고 있다. 결정문에는 지속가능발 전 메커니즘의 운영에 필요한 규정(Rules), 방법(Modalities), 절차 (Procedures) 등에 관한 지침의 개발을 명시하고 있다.
비시장 접근법(6.8 6.9)은 지속가능발전을 위해서 비시장 접근법의 프레임워크 설립을 명시하고 있으며, 결정문에는 작업 프로그램의 개 최를 통해서 감축, 적응, 기술이전, 재원, 능력 배양 등 주요 요소들 간 의 시너지를 증진시키는 방안을 논의하도록 하고 있다.
<표 Ⅳ-1> 파리협정 제6조 주요 내용
구 분 주요 내용
6.1
당사국은 일부 당사국의 자국의 감축과 적응 행동에 있어서 더 야심찬 노력 을 설명하고 지속가능한 개발과 환경적 건전성을 증진하기 위해 국가별 기 여방안 이행에 자발적인 협력을 추구할 것을 인지한다.
6.2
당사국이 국가별 기여방안에 국제적으로 거래되는 감축 성과를 이용한 협력적 접근법에 자유의사에 따라 참여한다면, 거버넌스 내에서 지속가능 한 개발을 증진하고 환경 보전과 투명성을 보장하며, 파리협정의 당사자회 의의 역할을 수행하는 당사국총회에서 채택된 지침에 따라 견고한 회계방식 을 준영하여 이중계산을 피하도록 해야 한다.
6.3 본 협정 하에서 국가별 기여방안을 달성하기 위해서 국제적으로 거래되는 감축성과의 이용은 참여당사국에 의해 자발적으로 승인받는다.
6.4
온실가스 감축에 기여하고 지속가능한 개발을 지지하는 메커니즘은 당 사국의 자유의사에 따라 이용하도록 파리협정의 당사국 회의의 역할을 수 행하는 당사국 총회 권한과 지침 하에 세워진다. 파리협정의 당사자 회의의 역할을 수행하는 당사국 총회가 지정한 기관에 의해 감독되며 다음을 목표 로 한다.
가. 지속가능한 발전을 조성하면서 온실가스 감축을 증진할 것
나. 당사국의 권한으로 공공과 민간 부문이 온실가스 감축에 참여하도록 장려하고 촉진할 것
나. 후속협상 주요 경과
COP21 결정문(Decision1/CP.21)에 따라서 2016년부터 과학기술자 문부속기구(SBSTA)에서 파리협정 제6조와 관련한 지침의 개발을 위 한 협상이 진행되었다. 본 소절과 뒤따르는 소절에서는 산업통상자원
구 분 주요 내용
다. 유치국의 배출 수준의 감축에 기여하며, 국가별 기여방안을 성취하기 위해 타 당사국이 이용할 수 있는 감축 활동으로부터 편익을 얻을 것 라. 세계 배출량의 전반적 감축에 기여할 것
6.5
상기 4항에 명시된 메커니즘을 통한 감축방안이 또다른 당사국의 국가 별 기여방안의 달성을 증명하기 위해서 이용되었다면 그 유치국의 국가별 기여방안의 달성을 증명함에 있어서 그 방안을 이용할 수 없다.
6.6
파리협정의 당사자 회의의 역할을 수행하는 당사국 총회는 상기 4항에 명시된 체제 하에서 이루어진 활동 수익의 몫은 적응 비용을 충당하기 위하 여 기후변화의 부정적 영향에 특히 취약한 개발도상국인 당사국을 지원하 고 행정비용을 마련하는데 사용됨을 보장한다.
6.7 파리협정의 당사자회의의 역할을 수행하는 당사국 총회 제1차 회기에서 제4항에 명시된 체제에 대한 규칙, 방식, 절차를 채택한다.
6.8
당사국은 조직적이고 효과적인 방식으로 감축 ․ 적응 ․ 재정 ․ 기술이전 ․ 역 량강화를 포함하여 지속가능한 개발 및 빈곤 근절의 맥락에서 자국의 국가 별 기여방안을 이행하는데 이용 가능하고 통합적이고 전체적이며 균형적인 비시장 접근의 중요성을 인지한다. 이 접근 방식은 다음을 목표로 한다.
가. 감축과 적응 노력을 증진
나. 국가별 기여방안 이행에 대해 공공 및 민간 부문의 참여 강화 다. 제도 및 관련된 제도적 장치를 통한 조정의 기회를 활성화
6.9 지속가능한 발전에 대한 비시장 접근의 틀은 본 조 제8항에 명시된 비시 장 접근을 증진하는 것으로 정의된다
* 자료 : UNFCCC(2015) 및 수원의제21실천협의회 ․ 한국지속가능발전센터(2016), 산업통상자원부(2016a)에서 재인용
부(2016b), DEHSt(2016) 및 Bodansky et al.(2016)의 주요 내용을 바 탕으로 시장 메커니즘에 관한 국제 협상의 논의 경과와 부각된 주요 쟁점들을 종합적으로 검토한다.
1) 협력적 접근법
2016년에 개최된 과학기술자문부속기구 회의(SBSTA 제44차 및 제 45차 회의)는 주로 파리협정 내 포함되어 있는 협력적 접근법(제6.2 6.3)의 문안 내용에 대한 해석을 중심으로 진행되었다. 이는 파리협정 문안에 대해 당사국들 간에 상호 상이한 해석의 가능성을 줄여서 공통 의 이해를 촉진하기 위한 일환으로 추진되었다.
과학기술자문부속기구 제44차 회의에서는 주로 협력적 접근법 관련 지침의 범위(scope), 협력적 접근법과 NDC와의 관계, ITMO의 개념을 중심으로 논의가 진행되었다.
지침에 포함될 범위와 관련하여 파리협정의 협력적 접근법에서 규정 하고 있는 의무사항들- 견고한 회계방식, 지속가능한 발전의 증진, 환경 건전성과 투명성의 보장- 을 포함해야 한다는 입장에는 공통적인 견해를 보였다. NDC와의 관계에서 협력적 접근법의 사용은 견고한 회계방식 (robust accounting)의 원칙에 따라 온실가스 배출량과 흡수량에 대한 상 응하는 조정(corresponding adjustment)을 통한 이중계산 방지가 필요하 다는 의견이 지배적이었다. 다만 당사국들이 제출한 NDC가 단일연도 목표, 다년도 목표, 정책과 감축행동 중심의 목표 등 다양한 형태가 존 재하므로 협력적 접근법에 의한 감축실적을 NDC에 어떻게 가감할 것 인가가 중요한 쟁점이 될 수 있다(DEHSt, 2016). 그에 따라 단일연도 목표의 경우 목표 설정 당해 연도의 NDC만 충족하면 되기 때문에 다
년도 목표를 제시한 경우와 동일한 방식으로 달성여부를 점검하는 것 은 타당하지 않으므로 상응하는 조정이 반영되어야 한다는 의견이 제 기되었다. 아울러 ITMO의 개념에 대해서도 배출권의 형태인지 단순 감 축실적의 결과(산출물)인지에 대해 개념 정립이 필요하다는 의견이 제 기되었다.27)
과학기술자문부속기구 제45차 회의에서는 2018년 말(SBSTA 제49 차 회의)까지 후속협상을 종결시킨다는 목표 하에 후속협상을 위한 작 업계획을 공유하고, 당사국들이 제출한 국가제안서(submission)에 기초 하여 공통의 이해를 증진시키고자 하였다. 협력적 접근법의 인센티브 와 관련하여 EU는 양자와 다자 형태로 운영하면서 민간부문을 포함한 다양한 주체들이 참여할 수 있도록 보장해야 한다고 주장한 반면, 도 서국가연합(AOSIS)은 경제 전반에 대한 NDC 목표 상향을 위해 추가 적인 인센티브가 필요하다고 주장하였다. 파리협정의 타 조항과의 관 계에서 대부분의 당사국들은 감축(파리협정 제4조)과 투명성(파리협정 제13조)이 시장 메커니즘과 연관성이 있음을 인식하고, 투명성 하에서 시장 메커니즘 활동에 대한 보고가 지속적으로 이루어질 필요가 있다 는 점에 공통적인 입장을 취하였다. EU는 협력적 접근법과 감축(파리 협정 제4조)은 NDC의 이행 관점에서 ITMO의 산정과 연계되어 있는 이슈이며, 투명성(파리협정 제13조)과는 감축분의 이전, 획득, NDC 사 용 등과 관련된 보고와 상호 연계되어 있다고 주장하였다. 한편, 환경 적 건전성과 관련하여 환경건전성그룹(EIG)에서는 감축산출물의 품질
27) 배출권과 감축실적은 이전 가능하다는 점에선 유사하지만 엄밀하게 말해 서로 다른 개념이다. 배출권은 정해진 배출허용량에 상응하여 배분된 후 시장에서 자유롭게 거 래되는 배출허가권인데 반해, ITMO는 특정한 감축활동의 결과로서 주어지는 인증 된 감축실적이다. 보다 자세한 사항은 DEHSt(2016, p.12)를 참조하라.
보장을 위해 ITMO에 영속성과 추가성의 개념이 필요하다는 입장을 개진한데 반해, EU는 상응하는 조정을 통해서 환경적 건전성이 보장 될 수 있다는 다소 완화된 입장을 피력하였다.
2017년에 개최된 과학기술자문부속기구 회의(SBSTA 제46차 및 제 47차 회의)는 당사국들 간의 이해증진을 바탕으로 지침의 주요 요소들 에 대한 도출을 위한 세부 협상을 진행하였다.
과학기술자문부속기구 제46차 회의에서 공동의장은 지침의 기본 목 차와 주요 요소에 관한 문서를 제시하였고, 당사국들은 라운드 테이블 회의와 비공식 회의 등을 통해서 누락된 요소에 대한 의견들을 제시하 였다. 이러한 논의의 결과를 바탕으로 비공식 정보노트(informal information note)가 도출되었다.
이어 개최된 과학기술자문부속기구 제47차 회의에서는 공동의장이 배포한 비공식 노트에 대해 당사국들이 의견을 개진하는 방식으로 진 행되었다. 여기에는 지침의 목차와 하위 소목차, 옵션 등이 포함되어 있었다. 비공식 노트에 대해 선진국들은 판매국과 구매국이 구분되어 있는 지침 목차에 불만을 제기하며 이를 통합해야 한다는 입장을 피력 하였고, 개도국들은 지침에 수익금의 배분에 관한 사항이 포함되어야 한다고 주장하였다. 당사국들은 차기 회의 이전에 과학기술자문부속기 구 의장이 비공식 문서(informal document)를 작성하여 회람하기로 합 의하였다. 의장명의의 비공식 문서는 2018년 3월에 회람되었는데, 비 공식 노트를 기반으로 중복요소의 간소화와 옵션과 잠재 요소 목록이 제시된 수준이었다.
2018년에 개최된 과학기술자문부속기구 제48-1차 및 제48-2차 회의 (SBSTA 제48-1, SBSTA 제48-2)는 동 문서에 기초하여 협상이 진행
되었고, 협상문서 초안이 도출되었다.
과학기술자문부속기구 제48-1차 회의에서는 의장명의의 비공식 문 서에 대한 당사국들의 의견을 청취하는 방식으로 진행되었고, 공동의 장 명의로 수정된 비공식 노트(Revised Informal Note)가 채택되었다.
수정된 비공식 노트는 기존 비공식 문서에서 개념을 보다 명확히 하고 일부 잘못 표현되거나 누락된 내용들을 반영하는 형태로 합의되었다.
다음으로 과학기술자문부속기구 제48-2차에서는 2018년 말까지 설 정한 후속협상 작업계획의 일정을 수정하여 2019년 말까지 작업 기간 을 연장하고, 수정된 비공식 노트에 기반하여 당사국들의 의견을 청취 하였다. 이를 통해 2018년 말까지 합의가 필요한 사항을 부속문서 1, 2019년 말까지 합의가 필요한 사항을 부속문서 2로 구분하여 각각 시기 별로 합의될 내용을 구분하는 작업을 진행하였다. 이를 통해 최종적으로 협상문서 초안(Drafting Negotiation Text)을 도출하였다.
2) 지속가능발전 메커니즘
과학기술자문부속기구 제44차 회의에서는 교토 메커니즘과 지속가 능발전 메커니즘 간의 차이점과 지속가능발전 메커니즘의 적용 범위를 중심으로 논의하였다. 양 메커니즘 간 비교에서는 주로 메커니즘 자체 에 대한 시각 차이보다는 교토의정서와 파리협정 간의 차이점에 대해 당사국들 간에 상이한 입장 차이가 드러났다. 일부 당사국은 청정개발 체제와 공동이행제도를 중심으로 사용되었던 방법, 절차 등의 지침이 파리협정에서도 적용될 수 있다고 지적한 반면, 선진국을 중심으로 파 리협정은 사업 수행국의 역할과 책임이 교토의정서보다 강화되었기 때 문에 교토 메커니즘과는 근원적인 차이가 있다고 지적하였다. 적용 범