제5장 해외 시장과의 연계 전망 및 시사점
본 장에서는 앞서 검토한 배출권 시장 연계 시 고려해야 할 사항과 연계 사례에서의 시사점, 그리고 국제 탄소시장 동향 논의 전망을 토 대로 우리나라 배출권 시장과 해외 시장과 연계할 경우 대두될 것으로 보이는 주요 쟁점사항과 시사점에 대해 살펴보기로 한다. 특히 본 연 구에서는 배출권 시장 연계를 논할 때 가장 빈번하게 거론되는 EU-ETS와의 연계를 중심으로 논의를 전개하기로 한다.32)
있다. 따라서 K-ETS의 감축목표는 국가 온실가스 감축목표로 설정된 2030년 BAU 대비 37% 감축과 연동되어 설정된다. 제2차 계획기간 (2018년부터 2020년)동안 K-ETS는 매년 547.7백만톤(3개년 총 1,643 백만톤)을 사전할당하였는데 이는 국가 전체 온실가스 배출량의 약 70.2%를 차지한다.34)
EU 역시 역내 온실가스 감축목표 이행을 위한 정책 수단으로 ETS 를 도입·운영하고 있으며, 역내 국가들의 감축목표 총합을 고려하여 할 당계획을 수립한다는 점에서 한국과 유사하다. EU는 2020년까지 90년 대비 20%, 2030년까지 90년 대비 40% 온실가스 감축목표를 설정하였 다. EU-ETS 제3기 할당계획에 따르면 동 목표를 달성하기 위해 역내 전체 배출량의 약 45%에 달하는 ETS 부문에서 2013년도 배출허용량 2,084백만톤을 기준으로 2020년까지 매년 38.26백만톤씩 배출허용량 을 일률 감축하도록 하고 있다.35)
2020년까지 기간을 고려하면 EU-ETS가 K-ETS에 비해 엄격한 감축 목표를 가지고 있는 것으로 보인다. K-ETS의 경우 2015년도 할당량을 기준으로 2020년까지 연평균 0.7%이내로 감축하는 수준이므로 EU-ETS가 K-ETS에 비해 감축의 강도가 상당히 높다고 할 수 있다.36) 그럼에도 불구하고 EU-ETS의 경우 제2기(2008~2012)에 발생한 잉여 배출권의 상당량이 제3기로 넘어와 시장 내 배출권 공급 과잉과 그로
34) 환경부 보도자료(2018.7.24.) 및 국가 배출권 할당계획(2019) 참조
35) 2008년에서 2012년까지의 연평균 온실가스 배출량의 1.74%에 달하는 감축량을 매년 동일하게 감축하는 것으로서, 이는 2013년도 배출허용치 대비 2020년까지 연평균 1.94% 감축에 해당한다. 자세한 내용은 다음 홈페이지(https://www.emissions-euets.
com/carbon-market-glossary/872-european-union-emissions-trading-system-eu-ets)를 참조하라.
36) K-ETS 제1차 할당계획의 2015년도 사전할당량에 온실가스 감축 로드맵 수정에 따른 2017년 추가할당량과 조기감축실적 3개년 평균을 적용한 값과 2019년 2차 계획기간 할당계획 변경안의 2020년 사전할당량을 비교하였다(환경부, 2014; 관계부처합동, 2017; 환경부, 2019 참조)
인해 배출권 가격이 비교적 낮게 형성되고 있다.37) 따라서 감축목표 엄격성의 절대적 수준이 아닌 그로 인한 배출권 시장의 영향이라는 관 점에서 본다면 현재까지는 두 시장이 상당한 차이를 보인다고 단정 짓 기는 곤란하다.
나. 할당방식
K-ETS와 EU-ETS 간 할당방식에 있어서 특징적인 차이는 (i) 유상 할당의 규모, (ii) 간접배출에 대한 할당 여부에 있다.
먼저 K-ETS는 무상할당이 기본이 되는 할당방식을 가진데 비해 EU-ETS는 상당 수준의 배출권을 유상으로 할당한다. K-ETS는 제2차 계획기간부터 일부 유상할당의 요소를 도입하고는 있으나 2020년까지 는 전체 할당량의 3% 이내에서 유상할당하며 2020년 이후에는 전체 할당량의 10% 이상을 유상으로 할당할 계획이다. K-ETS의 무상할당 은 기본적으로 과거 실적에 기반한 할당(Grandfathering)방식을 따르지 만, 발전, 집단에너지, 산업단지, 정유, 시멘트, 항공, 폐기물 등 7개 업 종에 한해 벤치마크 방식에 기반한 할당을 적용하고 있다(환경부, 2019). 반면, EU-ETS는 기본적으로 경매에 기반한 유상할당 방식을 따르고 있다. 제3기 총 배출권의 약 57%가 유상할당으로 배분되는데, 발전부문은 거의 대부분 유상할당하며 국제경쟁에 노출되는 산업부문
37) EU-ETS 할당배출권 가격은 2013년 이후 대부분의 기간에서 10유로 미만으로 형성되어 오다가 최근 들어서야 20유로를 넘어섰다. 반면, K-ETS의 KAU17 평균거래가격은 약 22천원 수준으로 현재(2018년 12월말 기준) EUA 가격과 큰 차이가 나지 않는다 (홈페이지 https://sandbag.org.uk/carbon-price-viewer/ 및 삼정KPMG Issue Monitor 제87호 참조).
은 상당량을 무상으로 할당하고 있다.38)
K-ETS가 다른 ETS 시장과 구분되는 큰 특징 중 하나는 전력, 열 등 의 최종소비자의 간접배출에 대해서도 배출권을 할당하고 규제를 한다 는 점이다. 대부분의 ETS 시장은 직접 배출만을 규제 대상으로 삼고 배출권을 할당한다. K-ETS에서 간접 배출을 규제하는 이유는 전력이 나 열 소매요금에 발전사들의 배출권 비용을 전가하기 어려운 구조이 기 때문이다.
다. 유연성 메커니즘
1) 상쇄제도
K-ETS의 상쇄는 국내에서 시행된 외부감축사업에서 획득한 감축실 적과 국내 업체가 해외에서 직접 시행하여 획득한 CDM 사업에 한해 인정된다. 이때 의무이행에 사용할 수 있는 외부감축실적은 할당업체 별로 전체 배출권의 10% 이내에서 인정되는데 이중 해외에서 시행해 서 획득한 청정개발체제 배출권은 각 이행연도 의무이행량의 5%까지 만 인정된다(환경부, 2019).
반면, EU-ETS는 지난 제2기(2008~2012)에 국가별 할당계획(NAP, National Allocation Plan)에 따라 결정된 국가별 상쇄한도 중 사용하 고 남은 양은 모두 제3기로 이전해 사용가능하다. 그러나 예외적인 조 치로서 HFC-23이나 아디핀산 N2O 관련 프로젝트에서 나온 상쇄배출 권은 통용되지 않으며, 제3기부터는 최빈개도국에서 시행된 CDM 프 로젝트의 크레딧만 허용한다. 전체적으로 EU-ETS는 역내 상쇄배출권
38) 자세한 사항은 다음 웹사이트를 참조하라(https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/allow ances_en). 산업부문에 대한 무상할당은 2020년 30%까지 점진적으로 줄여나갈 예정이다.
의 허용량이 2008년부터 2020년까지 역내 총 감축량의 50% 이내가 되도록 한다는 원칙을 견지하고 있다(IETA, 2014; ICAP, 2019c).
EU는 역내 온실가스 감축노력 증진을 위해 제3기에는 상쇄를 엄격 히 제한해 왔으나 2021년 이후의 상쇄 제도에 대해서는 아직 K-ETS 및 EU-ETS 모두 결정된 바 없다(ICAP, 2019c).
2) 이월
K-ETS는 당초 무제한 이월을 허용하였으나 시장 유동성 확보 차원 에서 제2차 계획기간 부터는 이월을 일정 수준에서 제한하고 있다. 제 1차 이행연도의 경우 배출권(할당 및 상쇄) 순 매도량의 3배 이내이거 나 12.5만톤 이상 배출업체의 경우 7.5만KAU, 2.5만톤 이상 배출 사 업장을 가진 업체의 경우 1.5만KAU 중 큰 값의 범위 내에서 이월을 허용한다. 제2차 이행연도에는 배출권 순 매도량의 2배 이내 또는 12.5만톤 이상 배출업체의 경우 5만KAU, 2.5만톤 이상 배출 사업장을 가진 업체의 경우 1만KAU 중 큰 값의 범위 내에서 이월을 허용한다.
마지막 3차 이행연도에는 제2차 계획기간 연 평균 배출권 순 매도량 또는 12.5만톤 이상 배출업체의 경우 2.5만KAU, 2.5만톤 이상 배출 사 업장을 가진 업체의 경우 0.5만KAU 중 큰 값의 범위 내에서 3차 계획 기간의 첫 번째 이행연도로만 이월을 허용하고 있다(환경부, 2019). 반 면, EU-ETS는 별도 제한없이 전량 무제한 이월을 허용하고 있다.
3) 차입
K-ETS는 제2차 계획기간의 제1차 이행연도에는 배출권의 15% 이 내에서 그리고 제2차 이행연도에는 배출권의 15%에서 직전년도 차입
비율의 절반을 제한 비율까지 차입을 허용한다. 그러나 계획기간 간 차입은 허용하지 않는다(환경부, 2019). EU-ETS는 원칙적으로 차입을 허 용하지 않는다. 그러나 EU-ETS는 계획기간 내 이행연도별로 할당배출 권을 구분하여 관리하지 않기 때문에 의무이행 시점과 배출권 할당 시 점 간 차이를 활용하면 배출권 차입이 사실상 가능한 구조임에 유의할 필요가 있다. EU-ETS의 배출권 할당은 매년 2월말에 이루어지는데 반 해 직전년도 이행실적에 대한 배출권의 제출은 매년 4월말까지 이므로 당해 연도에 할당된 배출권을 직전년도 의무 이행을 위해 사용할 수 있다.39) 이는 K-ETS처럼 배출권을 할당연도별로 관리하지 않기 때문 이다. 따라서 비록 EU-ETS가 형식적으로는 계획기간 내 차입을 허용 하고 있지 않으나 실질적으로는 계획기간 내 차입이 가능하다고 볼 수 있다.
4) 가격 및 공급관리
K-ETS는 배출권 가격이 단기간에 급격히 상승하거나 하락하는 경 우 그리고 배출권 수요에 비해 공급이 현저히 적은 경우 시장안정화를 위해 규제 당국이 시장에 개입할 수 있도록 하고 있다. 이를 위해 배출 허용총량 이외에 별도로 시장안정화 조치에 사용할 수 있도록 14백만 톤의 배출권을 예비분으로 배정해두고 있다. 또한 시장 유동성 제고를 통한 거래 촉진을 유도하기 위해 시장조성을 위한 예비분 5백만톤을 추가로 배정하여 배출권 시장의 가격 및 수급을 관리하고 있다(환경부, 2019).
39) 자세한 사항은 다음 웹사이트(https://www.emissions-euets.com/borrowing)를 참조하기 바란다.
한편, EU-ETS는 K-ETS와 같은 직접적인 시장 개입을 하고 있지는 않으나 앞서 언급한 바와 같이 유상할당 배출권의 경매 연기조치 (Backloading)과 2020년 이후 본격적으로 도입될 배출권 비축제도 (Market Stability Reserve, MSR) 등을 통해 배출권 가격 및 공급을 관 리하고 있다.
라. 의무이행 관련 사항들
K-ETS는 도입 당시부터 EU-ETS에서 적용하는 온실가스 배출량 산 정 방식을 상당부분 차용하였기 때문에 배출량의 산정·보고 및 검·인증 시스템에 있어서 일부 차이는 있지만 거의 유사한 수준이라고 해도 과 언이 아니다.
페널티의 경우 K-ETS는 배출권 평균 가격의 3배 또는 최대 톤당 10 만원에서 결정되며, EU-ETS는 톤당 100유로 수준이므로 큰 차이라고 말하기 어렵다. 다만, K-ETS는 과징금을 납부할 경우 의무미준수량에 대한 별도의 추가 제출 의무가 없는데 비해 EU-ETS는 과징금과 별도 로 후속연도에 미준수량에 대한 배출권 제출 의무가 부과된다는 차이 를 가진다(박수경 외, 2018).
<표 -1>은 지금까지 살펴본 우리나라와 EU의 배출권거래제를 상 세하게 요약·비교한 것이다.
<표 Ⅴ-1> 우리나라와 EU의 배출권거래제 비교
국가 한국 EU
목표의 엄격성 2020년까지 2015년도 할당량 기준 연평균 0.7% 감축
2020년까지 2008-2012년의 연평 균 온실가스 배출량의 1.74% 균 등 감축
배출량 제한 2018~2020년 547.7MtCO2e 2013년 2,084 MtCO2e, 2020년까 지 매년 38.26MtCO2e 감축
탄소상쇄 수량
할당된 배출권의 최대 10% 국내 탄소상쇄 및 CDM 사업에 한해 인정
해외 상쇄는 5%까지 인정
전체 EU-ETS 상쇄 허용량이 2008 년~2020년 총 감축량의 50% 이내 로 관리
제3기부터 최빈국의 청정개발체 제 배출권만 사용 가능
가격 및 공급관리
비축분의 최대 25%까지 조기 경 매, 정부 시장 개입 가능
시장의 과잉공급 정도에 따라 배출권 비축제도를 통해 배출 권 공급량 조정
배출권 할당
1단계: 100% 무상할당 2단계: 97% 무상할당 3단계: 90% 무상할당
산업부문은 부문별 벤치마킹에 기초해 무상할당하며, 발전부문 할당은 전면 경매를 통해 이루 어짐
적용범위
발전부문과 에너지 집약적 산업, 건물, 폐기물, 국내 항공. CO2
및 5대 온실가스
전력부문과 에너지 집약적 산업 분야 및 EU 역내 항공, CO2 및 N2O, PFCs
준수기간 2015~2025 2013~2020 규제방식 하향식 방식, 직접+간접배출 하향식 방식
이월/차입
이월제한 있음
계획기간 내 차입 가능(기업 할 당량의 최대 10%)
무제한 이월 가능
차입은 원칙상 허용되지 않으나 계획기간 내 차입이 가능한 구 조
페널티 제도 배출권 가격의 3배, 최대 1톤당 10 만원
1톤당 100 Euro
의무 미준수량만큼 할당에서 공제 자료: Carbon Market Watch Report(2015), 박수경 외(2018) 등의 구성을 참고하여 국내외
문헌 및 웹사이트 조사 결과를 바탕으로 저자가 직접 재구성