• 검색 결과가 없습니다.

배출권거래시장 연계의 최신 논의 동향과 시사점

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2022

Share "배출권거래시장 연계의 최신 논의 동향과 시사점"

Copied!
119
0
0

로드 중.... (전체 텍스트 보기)

전체 글

(1)

KOREA ENERGY ECONOMICS INSTITUTE

7,000원

배출권거래시장 연계의 최신 논의 동향과 시사점

2 0 1 8

수시

18-02

KOREA ENERGY ECONOMICS INSTITUTE

배출권거래시장 연계의 최신 논의 동향과

시사점

수시 연구 보고서

18-02

www.keei.re.kr

심 성 희

(2)
(3)

참여연구진

연구책임자 : 연 구 위 원 심성희

연구참여자 : 경북대학교 김현석

한국생산기술연구원 박순철

(4)
(5)

<요 약>

1. 연구의 필요성 및 목적

최근 파리협정(Paris Agreement) 제6조에 근거하여 탄소시장 메커니 즘에 관한 국제사회의 논의가 진행 중이다. 우리 정부도 이러한 국제 사회의 논의에 발맞추어 “국제 탄소시장과의 연계를 고려하여 국제기 준에 부합”하도록 배출권거래제를 운영하고 “장기적으로 배출권거래 제 국제 연계를 추진”할 계획이다.

이러한 배경 하에 최근 한-중-일을 중심으로 한 동북아 지역의 탄소 시장 연계와 한국-EU 탄소시장 협력체계 등 배출권 시장의 국제 연계 에 관한 논의가 전문가 차원에서 활발히 진행되고 있다. 특히 배출권 수급 불균형으로 어려움을 겪고 있는 우리나라 배출권 시장에서 배출권 시장의 국제 연계는 시장의 규모화를 통한 거래 활성화 및 국내 기업 감축비용 완화를 위한 매력적인 대안으로 거론되고 있다.

그러나 배출권 시장 연계는 편익뿐만 아니라 발생 가능한 다양한 부 작용들을 종합적으로 고려해서 결정해야 하는 다면적인 정책 의사결정 과정이다. 이에 본 연구에서는 배출권 시장 연계를 둘러싼 다양한 이론적·실증적 논의와 파리협정하의 국제 탄소시장 메커니즘에 관한 최근 협상 동향을 검토한다. 이를 통해 향후 우리나라 배출권 시장을 주요국(EU) 배출권 시장과 연계할 때 발생할 수 있는 다양한 쟁점들, 연계의 잠재적 편익과 비용을 전망해보고 시장 연계의 바람직한 방향에 관한 시사점을 제시하고자 한다.

(6)

2. 주요 내용 및 정책 제언

배출권 시장 간 연계가 성공적으로 작동하기 위해서는 연계하는 두 시장의 다양한 설계요소들에 대한 조율이 필수적이다. 감축목표 강도, 할당방식, 이월·차입·상쇄 등 유연성 기제, 배출권 가격 및 공급량 관리 제도, MRV 체계, 페널티 제도 등이 고려해야 할 주요 설계요소들이 다. 특히 감축목표의 강도, 유상할당의 규모, 상쇄제도, MRV 체계는 연계 과정에서 핵심 쟁점으로 부각될 가능성이 높다.

배출권 시장 간 연계를 성공적으로 이끌어낸 사례들로부터 얻을 수 있는 몇 가지 시사점은 다음과 같다. 퀘벡-캘리포니아 및 스위스-EU의 배출권 시장 연계 사례는 연계를 통해 두 시장이 상호간 혜택을 보아야 하고(상호 호혜성), 연계되는 두 시장의 배출권 설계요소가 대동소이하며(핵심 설계요소의 일치성), 당사국들의 강한 정책적 의지가 수반되어야 성공적인 시장 연계로 이어질 수 있음을 보여준다.

배출권 시장 연계는 유형별로 ‘완전통합형’, ‘완전 쌍방향 직접 연계형’,

‘부분 쌍방향 직접 연계형’, 외부 크레딧을 통한 ‘간접 연계’, ‘단방향 연계형’ 등으로 구분할 수 있다. 기본적으로는 시장의 완전통합형에 가까울수록 비용효과성과 시장 유동성 및 가격 안정성은 높아지는데 반해 정책 자율성은 낮아진다는 단점이 있다.

다음으로 K-ETS와 EU-ETS와의 연계하는 시나리오를 상정하여 연계 시 발생가능한 주요 쟁점사항과 바람직한 연계 방식에 대해 검토해 보았다.

EU-ETS와 연계할 경우 감축목표 강도 및 유상할당 규모의 상응성, 간접배출에 대한 할당 등이 쟁점으로 부각될 가능성이 높을 것으로 보 인다. 이월, 차입, 시장관리, MRV 등은 EU-ETS와 큰 차이를 보이지

(7)

않기 때문에 큰 문제가 되지 않을 것으로 전망된다.

다양한 연계 방식 중 가장 유력한 대안은 ‘완전 쌍방향 직접 연계’와

‘부분 쌍방향 직접 연계’ 방식이다. 이중 어떤 방식이 우리 현실에 더 적합한지는 연계 이전에 두 시장의 배출권 가격이 어떻게 형성되는가, 그리고 배출권 가격의 차이가 실질적인 감축목표의 강도로 받아들여 질 수 있는지 등에 따라 달라질 수 있다.

일반적으로 ‘완전 쌍방향’ 연계방식은 비용효과성과 유동성 확보의 측면에서 다소 유리하지만 ‘부분 쌍방향’ 연계 방식에 비해 정책 자율 성 확보, 업계 부담 최소화 및 수용성 확보의 차원에서 다소 불리하다.

연계 이전에 K-ETS의 배출권 가격이 EU-ETS에 비해 낮게 형성된다 면 ‘부분 쌍방향’ 연계 방식이 보다 적합하다. 왜냐하면 ‘완전 쌍방향’

연계방식을 채택하더라도 K-ETS의 고질적인 유동성 부족 문제를 해결하기 어려울 것이기 때문이다. 반면, 시장 연계 이전에 K-ETS의 배출권 가격이 EU-ETS에 비해 높고, 그러한 높은 시장 가격을 근거로 실질적인 감축목표 강도의 상응성이 충분히 받아들여진다면 ‘완전 쌍 방향’ 연계방식이 유리할 수 있다. 그러나 높은 시장 가격에도 불구하고 감축목표 강도의 상응성이 받아들여지지 못한다면 ‘완전 쌍방향’ 연계 방식은 국내 참여업체들의 비용부담을 가중시키고 제도의 수용성을 떨어뜨릴 우려가 있다.

결론적으로 ‘부분 쌍방향’ 연계 방식에서 완전한 쌍방향 연계로 전환할 때 얻을 수 있는 추가적인 편익이 크지 않다면 정책 자율성 확보에 유리한 ‘부분 쌍방향’ 연계가 더 바람직한 연계 방식이 될 것으로 보인다.

처음부터 ‘완전 쌍방향’ 방식으로 EU-ETS와 연계하는 것은 바람직 하지 않다. 초기 단계에서는 적절한 범위 내에서 자유롭게 EU-ETS

(8)

배출권을 구매해서 의무이행에 활용하는 ‘부분 쌍방향’ 방식으로 배출권 시장을 연계한 후, 점진적으로 상대편 배출권의 의무 활용 비중을 높여나가는 것이 바람직할 것이다.

끝으로 최근 파리협정 하의 시장 메커니즘으로 논의되는 협력적 접 근법이나 지속가능발전 메커니즘에 의한 감축실적도 상쇄배출권으로 허용하도록 함으로써 간접적인 형태의 연계를 병행할 필요가 있다. 시 장 메커니즘에 대한 지침이 확정되면 전 지구적인 차원에서 이들 접근 법을 활용한 다양한 감축사업들이 전개될 수 있으며 연계 대상이 되는 EU-ETS도 시장 메커니즘과 연계할 가능성이 높다. 간접연계와 병행할 경우 국제적으로 공인된 시장 메커니즘을 활용함과 동시에 ‘부분 쌍방 향 연계 방식’와 시너지 효과를 창출할 수 있을 것으로 보인다.

(9)

ABSTRACT

1. Research Background and Purpose

The carbon market mechanism under Article 6 of the Paris Agreement has recently become one of hot issues in the UNFCCC negotiations talk. In line with the discussions of the international climate negotiations, the Korean government has a future plan to link its emission trading system with the international carbon market, and furthermore considers to promote international linkage with foreign emission trading systems in the long term.

Against this backdrop, the international linkage of emission trading markets, such as the carbon market linkage of Northeast Asia carbon markets or Korea-EU carbon markets, have been actively discussed at the expert level. In particular, an international linkage of the emission trading market in Korea, which is suffering from imbalances in supply and demand for emissions allowances, has been mentioned as an attractive alternative for expanding trade volumes and reducing domestic carbon mitigation costs through enlarging the market size.

However, a linkage of emission trading markets is a multi-faceted policy decision-making process that should take into account a range of possible side-effects as well as benefits. In this context, this study examines various theoretical and empirical discussions surrounding the linkage of emission

(10)

trading markets and recent negotiations on the international carbon market mechanism under the Paris Agreement. Through this, I would like to examine the possible issues that may arise when linking Korean emission trading market with the EU-ETS in the future, its potential benefits and costs of linkage, and suggest policy implications for the desirable direction of emissions trading market linkage.

2. Summary and Implications

The coordination of the various design elements of the two emissions trading markets that would be linked is essential for a successful linkage between emissions trading markets. The stringency of GHG reductions targets, allocation methods, flexibility mechanisms such as banking, borrowing and carbon offset, emission allowances price and supply management schemes, MRV and penalty schemes and so on are key design factors to consider to link with other emissions trading schmes. In particular, the stringency of GHG reductions targets, the size of auctioned units, offset schemes, and MRV systems are likely to emerge as key issues in the linking process.

We can learn some policy implications from examples of successful linkages between emissions trading markets such as Quebec-California and Switzerland-EU linkages: ① linking the two markets are mutually beneficial from each other. ② the key design elements of the two emissions trading markets that be linked are similar, ③ It shows that the strong policy will of the Parties is accompanied by successful market linkage.

(11)

Emission trading market linkages can be categorized into ‘full integration’, ‘full direct link’, ‘partial direct link’, ‘indirect link’ through carbon offset credits. Basically, the closer the market is to a fully integrated type, the higher the cost effectiveness, market liquidity, and price stability, while lowering policy autonomy.

Next, a scenario of linking K-ETS and EU-ETS was considered, and the main issues of the linkage scenario and desirable linking methods were examined.

In connection with the EU-ETS, it is highly likely that issues such as the stringency of GHG reduction targets, the size of auctioned units, and the allocation of indirect emissions will be highlighted. Banking, borrowing, market management, and MRV are not expected to be a big problem as the design features between the two emissions trading schemes are not quite different. The most promising alternatives among the various linking methods are ‘full direct link’ and ‘partial direct lin’'. Which of these methods is better suited to Korean emissions trading scheme depends on the differences in emissions allowances’s prices in the two markets.

In general, a ‘full two-way direct link’ is somewhat more advantageous in terms of cost-effectiveness and market liquidity, but it is somewhat disadvantageous in terms of securing policy autonomy, minimizing the burden on the industry, and securing social acceptance. If the K-ETS’s emissions allowances price is lower than that of EU-ETS compared to without the linkage, the ‘partial two-way direct linkage’ is more appropriate. This is because it will be difficult to solve the problem of

(12)

K-ETS’s lack of liquidity even if it adopts the ‘full two-way direct linkage’

method. On the other hand, if the emissions allowances price of K-ETS is higher than that of EU-ETS before the market linkage, and if counter-part market planner would accept the high emissions allowances price as a signal of the corresponding stringency of Korea’s GHG reductions target, a full two-way direct linkage could be advantageous. However, despite the high market price, if it is not acceptable as a signal of an high ambition of GHG reductions, a full two-way direct linkage may only increase the cost burden of domestic participants and reduce the acceptability of the system.

In conclusion, if the additional benefits of transition from a partial two-way direct linkage to a full two-way direct linkage are not significant, the partial two-way direct linkage, which is advantageous for securing policy autonomy, will be a more desirable way. Thus, we recommend that it is not advisable to link with the EU-ETS in a full two-way direct manner from the outset. In the early stages, it would be advisable to link the markets in a partial two-way direct manner, in which EU-ETS allowances are freely purchased and used to fulfill their obligations within an appropriate range, and then gradually increase the share of obligations of the other allowances.

Finally, indirect linkage need to be paralleled by allowing the GHG reductions credits by cooperative approaches or sustainable development mechanisms under Article 6 of the Paris Agreement. Once the guidelines for market mechanisms are finalized in the near future, various mitigation activities can be developed at the global level. In fact, EU-ETS is also

(13)

likely to allow some credits from the market mechanisms. Thus, in parallel with indirect linkages, the market mechanisms under Article 6 of the Paris Agreement also need to be utilized in parallel with a ‘partial two way direct linkage’ between K-ETS and EU-ETS that would create synergistic effects of the carbon market linkage.

(14)
(15)

제목 차례

제1장 서론 ··· 1

제2장 배출권 시장 연계의 논의 동향 ··· 5

1. 배출권 시장 연계의 편익과 비용 ··· 5

가. 비용효과성 ··· 5

나. 시장 유동성과 가격 안정성··· 8

다. 동태적 효율성··· 9

라. 환경 건전성 ··· 10

마. 정치적 편익과 비용 ··· 12

2. 배출권 시장 연계 시 주요 고려사항 ··· 13

가. 감축목표의 엄격성 ··· 13

나. 상쇄제도 ··· 15

다. 배출권 가격 및 공급관리 ··· 16

라. 배출권 할당방식 ··· 17

마. 대상 온실가스 및 적용대상 ··· 19

바. 이월 및 차입 ··· 20

사. 기타 고려사항 ··· 21

제3장 배출권 시장 연계의 유형과 사례 ··· 23

1. 배출권 시장 연계의 유형 ··· 23

가. 직접 연계: 완전 통합형 ··· 23

(16)

나. 직접 연계: 쌍방향 연계형 ··· 24

다. 직접 연계: 단방향 연계형 ··· 25

라. 간접 연계 ··· 26

2. 배출권 시장 연계의 사례 ··· 28

가. 스위스 배출권거래제와 EU-ETS의 연계 ··· 28

나. 퀘벡과 캘리포니아 배출권거래제의 연계 ··· 31

다. 호주와 EU-ETS 간의 연계 추진 사례 ··· 34

3. 사례를 통해 본 시사점 ··· 35

가. 상호 호혜성 ··· 35

나. 핵심 설계요소의 유사성 ··· 37

다. 정책적 의지 ··· 39

제4장 Post 2020 국제 탄소시장 논의 동향과 전망 ··· 41

1. 파리협정 이후의 탄소시장 논의 동향 ··· 41

가. 주요 내용 ··· 41

나. 후속협상 주요 경과 ··· 44

다. 주요 쟁점 사항 ··· 50

2. Post-2020 탄소시장 전망과 시사점 ··· 54

제5장 해외 시장과의 연계 전망 및 시사점 ··· 59

1. 우리나라 ETS와 EU-ETS의 주요 설계요소 비교 ··· 59

가. 감축목표의 엄격성 ··· 59

나. 할당방식 ··· 61

다. 유연성 메커니즘 ··· 62

라. 의무이행 관련 사항들 ··· 65

(17)

2. K-ETS와 EU-ETS 연계 시 예상 쟁점들 ··· 67

가. 감축목표 ··· 67

나. 할당방식 ··· 68

다. 상쇄제도 ··· 69

라. 기타 사항들 ··· 72

3. 배출권 시장 연계 방식별 편익, 비용 그리고 시사점 ··· 73

가. 시장 연계 유형별 편익, 비용 비교 ··· 73

나. K-ETS와 EU-ETS 간 연계를 위한 시사점 ··· 80

제6장 결론 ··· 87

참고문헌 ··· 93

(18)

표 차례

<표 Ⅲ-1> 배출권 시장 연계의 유형과 대표 사례 ··· 27

<표 Ⅲ-2> 스위스와 EU의 배출권거래제의 비교 ··· 30

<표 Ⅲ-3> 캘리포니아-퀘벡과 EU의 배출권거래제의 비교 ··· 33

<표 Ⅳ-1> 파리협정 제6조 주요 내용 ··· 43

<표 Ⅴ-1> 우리나라와 EU의 배출권거래제 비교 ··· 66

(19)

그림 차례

[그림 Ⅱ-1] A국과 B국의 배출권거래시장 연계에 따른 가격결정 ··· 6

(20)
(21)

제1장 서 론

최근 파리협정(Paris Agreement) 제6조에 근거하여 2020년 이후 국 제 탄소시장 메커니즘의 구체적인 정의, 구조, 기능, 활용방법, 절차 및 거버넌스 등에 관한 국제사회의 논의가 진행 중이다. 국제 탄소시장 메커니즘에 관한 활발한 논의의 배경은 시장 메커니즘을 활용할 경우 비용효과적으로 온실가스를 감축할 수 있다는 믿음에서 출발한다. 이 와 같은 국제사회의 논의와 발맞추어 우리 정부도 2030년까지 BAU 대비 37% 온실가스 감축목표를 제시하면서 목표 감축량의 4.5%를 산 림흡수원 및 해외 감축분을 통해 달성하겠다고 밝히고 있다(관계부처 합동, 2018).

한편 우리나라는 국가 온실가스 감축목표를 비용효과적으로 달성하 기 위해 2015년부터 온실가스 배출권거래제를 도입·운영 중이다. 지난 2017년에 발표된 제2차 계획기간(2018~2020년) 동안의 배출권거래제 운영방향을 제시한 제2차 배출권거래제 기본계획은 5가지 배출권거래 제 운영의 기본방향을 제시하고 있다. 여기서 정부는 “국제 탄소시장 과의 연계를 고려하여 국제기준에 부합”하도록 배출권거래제를 운영할 계획이며, 특히 “장기적으로 배출권거래제 국제 연계를 통한 해외 상 쇄 등 활성화로 유연성 제고 및 감축비용 절감 도모”를 천명하였다 (기획재정부, 2017). 이러한 기본계획의 방향성을 이어받아 최근 한-중 -일을 중심으로 한 동북아 지역의 탄소시장 연계와 한국-EU 탄소시장 협력체계 등 배출권 시장의 국제 연계에 관한 논의가 전문가 차원에서 활발히 진행 중이다. 특히 배출권 수급 불균형으로 어려움을 겪고 있

(22)

는 우리나라 배출권 시장에서 배출권 시장의 국제 연계는 시장의 규모 화를 통한 거래활성화 및 국내 기업 감축비용 완화를 위한 매력적인 대안으로 거론되고 있다.

잘 알다시피 배출권거래제는 이론적으로 온실가스 배출 저감을 위한 가장 비용효과적인 방법으로 알려져 있다. EU-ETS를 시작으로 여러 국가에서 배출권거래시장이 운영되고 있는 가운데 각 국가의 배출권거 래시장의 연계는 이론적으로 배출권 시장의 규모화를 통해 비용절감 효과를 극대화시키고 참여 국가들의 편익을 증가시킬 것으로 여겨진 다. 그러나 Flachsland et al.(2009), Ranson and Stavins(2015) 등의 기 존 연구들은 배출권 시장의 국제적 연계가 비록 이론적으로는 경제적 효율성을 증대시키지만, 경제성만으로 판단하기 어려운 매우 다면적인 측면을 가지고 있으며 이론이 예상하는 바와 다른 다양한 부작용이 존 재할 수 있음을 지적하고 있다.

이에 본고에서는 배출권 시장 연계를 둘러싼 다양한 이론적·실증적 논의와 파리협정하의 국제 탄소시장 메커니즘에 관한 최근 협상 동향 을 검토해보기로 한다. 이를 통해 향후 우리나라 배출권 시장을 주요 국(EU) 배출권 시장과 연계할 때 발생할 수 있는 다양한 쟁점들, 연계 의 잠재적 편익과 비용을 전망해보고 시장 연계의 바람직한 방향에 관 한 시사점을 제시하고자 한다.

본고의 구성은 다음과 같다. 제2장에서는 배출권 시장 연계의 편익 과 비용에 관한 그간의 이론적·실증적 논의를 검토하고 시장 연계 시 고려해야 할 사항에 대해 논의한다. 제3장에서는 배출권 시장이 연계 되는 다양한 유형과 더불어 퀘벡-캘리포니아, 스위스-EU 등 배출권 시 장 연계의 해외 사례를 살펴보고 그로부터 얻을 수 있는 몇 가지 시사

(23)

점을 도출하였다. 제4장은 파리협정하의 국제 탄소시장 메커니즘에 관한 최근 협상동향과 전망에 대해 논의한다. 제5장에서는 대표적인 배출권 시장인 EU-ETS와 우리나라 배출권 시장(K-ETS)의 연계를 상정한 정 성적인 사례 분석을 시도하였다. 이를 통해 EU-ETS와 K-ETS의 연계 시 부각될 수 있는 다양한 쟁점들과 시장 연계에 따라 우리가 얻을 수 있는 편익과 비용에 대해 전망해보고, K-ETS의 입장에서 바라본 바람 직한 배출권 시장 연계의 방향에 대해 모색해 보았다. 끝으로 제6장에 서는 앞선 논의들을 종합 정리하면서 보고서를 매듭짓기로 한다.

(24)
(25)

제2장 배출권 시장 연계의 논의 동향

본 장에서는 선행 연구를 중심으로 배출권 시장 연계와 관련한 이론 적, 실증적 논의 동향을 살펴본다. 그간 배출권 시장 연계와 관련된 무 수히 많은 연구들이 진행되어 왔다. 하나의 축은 배출권 시장을 연계 할 경우 얻을 수 있는 편익과 비용에 관한 논의이며, 다른 하나는 배출 권 시장 연계 시 고려해야 할 요소에 대한 논의로 대별된다(Helm, 2003; Anger, 2008; Babiker et al, 2004; Jaffe and Stavins, 2008;

Carbone et al., 2009; Flachsland et al, 2009 등). 또한 편익, 비용 그 리고 연계 시 대두될 쟁점들을 종합적으로 다룬 연구들도 다수 존재한 다(Tuerk et al., 2009; Flachsland et al, 2009; Ranson and Stavins, 2015; Carbon Market Watch Report, 2015; 박수경 외, 2018 등).

여기서는 우리나라 배출권 시장이 다른 시장과 연계될 경우 얻을 수 있는 잠재적 편익과 비용 그리고 연계 시 반드시 짚고 가야할 고려요소 들이 무엇이 있는지에 대하여 기존 연구들에서 논의하고 있는 내용들을 종합적으로 검토하고 우리에게 주는 시사점에 대해 고찰해보기로 한다.

1. 배출권 시장 연계의 편익과 비용

가. 비용효과성

서로 다른 배출권 시장이 연계될 경우 발생 가능한 대표적인 경제적 편익으로 비용효과성을 꼽을 수 있다. 서로 다른 두 시장의 배출권 가 격이 연계 이후 균등화되면서 두 시장의 감축비용의 총합이 줄어들기

(26)

때문이다(Chichilnsky and Heal, 1995; Anger, 2008; Flachsland et al, 2009; Ranson and Stavins, 2015). 이를 보다 자세히 살펴보기 위해 아 래와 같은 상황을 고려해보자.1)

배출권거래시장이 연계된 두 국가 A와 B가 있는데, A국은 B국에 비해 상대적으로 온실가스 감축기술이 발달하여 온실가스 감축의 한계 비용이 낮다(





)고 가정하자. 그러면 각 국의 온실가스 한계감축비용은 [그림 -1]와 같이 그려질 수 있다. 여기서 A국과 B 국의 규제 이전의 배출총량은 로 동일하다고 가정하며, A국의 배출상한은 , B국의 배출상한은 라고 하자. 또한 두 국가의 배출권 시장은 완전경쟁적이라고 가정하자.

[그림 Ⅱ-1] A국과 B국의 배출권거래시장 연계에 따른 가격결정





A국 배출상한



B국 배출상한

Y X





자료: Anger(2008, p.2032) 및 Flachsland et al(2009, p.362)를 참조하여 저자 재작성

1) 여기서는 Flachsland et al(2009, p.362)의 도면 분석(graphical analysis)을 저자가 약간 변형하여 제시하기로 한다.

(27)

그러면 배출권거래시장의 연계 이전 각국의 배출권 가격은 각각  와 에서 형성될 것이다. 이때 각 국의 배출권 가격의 격차는 배출 권거래시장의 연계 유인이 될 수 있다. B국의 경우 상대적으로 배출권 가격이 비싸기 때문에 더 낮은 비용으로 온실가스 감축하기 위해 A국 으로부터 배출권을 구매하기 원할 것이고, A국의 경우 배출권을 판매함 으로써 이익이 발생하기 때문에 배출권 시장 연계가 가능할 것이다.

배출권거래 시장이 연계될 경우 A국 배출권의 수요는 증가하기 때 문에 A국에서의 배출권 가격은 상승하게 되고, B국의 경우 A국으로 부터의 배출권 유입으로 배출권 공급이 증가하므로 배출권 가격은 하 락하게 된다. 즉 온실가스 한계감축비용의 차이에 따라 A국에서 B국 으로 배출권이 이전되고 결과적으로 두 국가의 배출권 가격이 로 동 등해지는 까지 지속된다. 즉 온실가스 한계감축비용의 차이에 따른 배출권 이전으로 연계시장에서 배출권의 균형가격은 수준으로 결정 된다. 이 때 배출권거래시장의 연계에 따른 비용은 전체적으로 X와 Y 면적만큼 감소하게 된다.

물론 이러한 비용효과성이 항상 달성되는 것은 아니다. 앞서도 언급 하였듯이 시장 연계가 가져다주는 비용효과성을 논의할 때 두 국가의 배출권 시장이 완전경쟁적인 상황을 가정하고 있다. 그러나 연계되는 두 시장에 외부성이나 왜곡적 조세체계 등으로 인한 시장 왜곡이 존재 할 경우 배출권 시장 연계는 기존의 왜곡을 오히려 강화시킴으로써 비 용효과성을 저해할 가능성도 있다(Flachsland et al, 2009). 예를 들어 어떤 사유(또는 특정 목적)로 인해 에너지원 간 조세체계가 사회적으 로 바람직한 상대가격체계를 따르지 못하지만 배출권거래제를 통해 효 율적 배분이 달성되고 있는 상황을 생각해보자. 이때 배출권 시장 연 계로 인해 배출권 가격이 변할 경우 에너지원 간 소비 왜곡으로 인한

(28)

비효율성이 발생한다. 만일 배출권 시장 연계로 인한 감축비용의 감소 에 비해 그러한 비효율성이 더 크다면 배출권 시장 연계는 사회 후생 을 악화시킬 수도 있다.2)

나. 시장 유동성과 가격 안정성

서로 다른 배출권 시장이 연계되면 개별 배출권 시장이 독립적으로 병존할 때에 비해 전체 시장 규모는 확대되며, 그로 인해 배출권 시장 의 효율성이 제고될 수 있다. 시장 규모가 커지게 되면 배출권 시장에 서 유동성(liquidity)이 커지게 되며 배출권 가격의 안정화에 도움을 줄 수 있다(Flachsland et al, 2009; Ranson and Stavins, 2015).

특히 유동성 확대와 그로 인한 배출권 가격 안정의 효과는 연계 이전 에 시장 규모가 상대적으로 작은 시장에서 크게 나타난다. 시장을 연계 하기 이전에 두 시장 모두 규모가 작을 경우 양쪽 모두 긍정적인 효과를 얻을 수 있으며, 시장 규모가 비대칭적인 경우 상대적으로 규모가 작은 시장에서 이와 같은 효과를 크게 누리게 된다. 시장 규모가 협소하여 배 출권 수급 불균형이 자주 나타나는 시장이 보다 큰 시장과 연계할 경우 수급 불균형에 따른 문제를 크게 완화시킬 수 있기 때문이다.

그러나 시장 연계가 반드시 규모가 상대적으로 작은 시장의 가격 안 정성을 증대시키는 것은 아니다. 오히려 특정 배출권 시장의 변동성이 다른 배출권 시장으로 전이될 수도 있다(Mckibbin et al, 2008). 만일 연계하는 큰 규모의 상대편 배출권 시장에서 과다 할당, 과다한 상쇄 배출권의 유입 등의 이유로 대규모 시장에서 급격한 시장 가격 변동이 발생할 경우 배출권 시장 연계는 소규모 배출권 시장의 가격 불안정성

2) Babiker et al(2004)와 Mckibbin et al(1999) 등은 기존 시장에서의 왜곡이 존재할 경우 배출권 시장 연계가 반드시 효율성을 가져다주는 것은 아님을 보여주었다.

(29)

을 오히려 크게 확대될 것이다. 결국 배출권 시장 연계가 가격 안정성 에 미치는 효과는 연계되는 시장의 규모에 따라 다르며, 수급 불균형 에 따른 효과의 동태적 경로 또한 가격 충격의 근원지가 어디냐에 따 라 비대칭적으로 나타날 것이다.

다. 동태적 효율성

온실가스로 인한 기후변화는 국지적이며 단기적인 이슈가 아닌 글로 벌한 장기적인 이슈이다. 따라서 특정 시점에 정책 당국자들이 매우 높은 온실가스 감축목표를 설정하고 강도 높은 감축수단의 이행을 약 속했다고 하더라도 시간이 흐름에 따라 그러한 감축목표와 수단의 강 도를 낮추고자 하는 유인에 직면할 수 있다.3)

이때 서로 다른 두 배출권 시장이 연계될 경우 동태적 비일관성의 문제를 완화시킬 수 있다(Flachsland et al., 2009). 기후변화 정책의 동 태적 비일관성은 시간이 흐름에 따라 정책 당국자가 재량적 의사결정 을 할 여지가 늘어나기 때문에 발생한다. 만일 두 국가(또는 지역)의 배출권 시장이 연계될 경우 특정 국가의 배출권거래제도와 관련된 재 량적 의사결정(배출상한의 설정, 배출권의 할당, 상쇄제도 등)은 연계 된 전체 시장에 영향을 미칠 수 있다. 따라서 일단 시장이 연계되고 난 이후에는 그러한 의사결정 시 다른 배출권거래제를 운영하는 국가(또 는 지역)와 충분한 사전협의를 거쳐야 한다. 이 과정에서 상대 국가(또 는 지역)의 명시적 또는 암묵적 압력에 직면하게 되며, 독자적인 배출 권 시장을 운영하는 경우에 비해서 감축의 강도를 낮추는 방향으로 재

3) 이른바 동태적 비일관성(time inconsistency problem)의 문제로서 Helm et al.(2003)은 기 후변화정책에서의 동태적 비일관성을 다루고 있다.

(30)

량적 의사결정하기가 더 어렵다. 이처럼 배출권 시장 연계는 특정 국 가에서 재량적 의사결정을 할 여지를 낮춤으로써 안정적인 탄소가격 신호를 전달하고 감축투자를 촉진하는데 도움이 된다.4)

물론 배출권 시장 연계의 구체적인 유형에 따라 동태적 효율성의 크 기는 달라질 수 있다. 상대편 시장의 배출권을 의무이행에 일부 허용 하는 방식의 느슨한 연계보다는 전체 감축목표 및 배출상한을 상호 협 의하는 방식의 연계가 동태적 효율성 확보에 유리할 것이다.

라. 환경 건전성

선행 연구에 따르면 배출권 시장 연계가 전체 온실가스 배출수준에 미치는 영향은 일률적이지 않다. Carbone et al.(2009)에 따르면 배출 권 시장 연계는 그렇지 않을 때에 비해 온실가스 배출량을 줄여 환경 건전성에 도움을 준다. Carbone et al.(2009)은 한계감축비용과 감축의 환경적 편익이 높아서 배출권의 순 구매자가 되는 국가들과 한계감축 비용이 낮고 배출의 한계편익이 낮아 배출권의 순 판매자가 될 소수의 대규모 배출권 판매 국가들이 서로 연계하는 상황을 상정하여 분석하 였다.5) 이때 배출권 할당량은 참여하는 국가들이 합의해서 결정하는 것이 아니라 각자 주권국가로서 독자적으로 결정한다.

4) 한편, 항상 배출권 시장 연계가 동태적 효율성을 확보하는데 도움이 되는 것은 아니다.

만일 특정 국가(또는 지역)의 한계감축비용이 상당히 높아 배출권 시장 연계 이후 상당량의 배출권을 구매하는 경우 자체적인 감축노력보다는 연계된 시장에서 배출권을 구매하는 방식으로 목표를 충당함으로써 자체 감축을 통해 얻을 수 있는 다양한 공편익 (co-benefits), 예를 들어 대기오염 저감, 에너지 안보 강화, 감축기술 촉진 등을 장기적 으로 내재화하지 못할 가능성도 상존한다(Flachsland et al., 2009).

5) 가령, 배출권 순 구매자로서 EU와 배출권 순 판매자로서 개발도상국인 중국 및 러시 아가 상호 연계하는 상황을 상정해보라.

(31)

배출권 판매국가의 입장에서는 온실가스 배출권 가격이 높은 수준으 로 유지되어 얻는 이익과 높은 배출권 가격을 유지하기 위해 배출권 할당량을 제한함으로써 잃게 되는 비용을 상호 비교하여 최적의 의사 결정을 하게 된다. 만일 소수의 대규모 배출권 판매국가가 공급독점자 로서 시장지배력을 가질 경우 배출권 가격 하락을 억제하기 위해 할당 량을 낮출 유인이 존재하며 이로 인해 글로벌 온실가스 배출수준은 줄 어드는 효과를 가져다 줄 수 있다. 특히 Carbone et al.(2009)은 EU-중 국-구소련연방이 서로 배출권 시장을 연계하는 상황에 대한 연산가능 일반균형(Computable General Equilibrium, CGE)모형 기반 시뮬레이 션 분석을 통해 연계하지 않을 경우에 비해서 두 배 이상의 온실가스 감축이 가능함을 보였다.

반면, Helm(2003)에 따르면 배출권 시장이 연계됨으로써 오히려 배출 권 할당량이 늘어나 환경 건전성을 저해할 수도 있다. 이러한 상황은 배 출권 할당량을 늘임으로써 발생하는 추가적인 환경적 피해와 배출권 가 격 하락에 따른 손해에 비해 배출권 판매량의 증대에 따른 수입 증대 효과가 더 큰 경우에 발생한다. 이 경우 시장 연계에 따라 배출권의 순 판매국이 되는 국가는 자국의 배출권 할당량을 연계 이전에 비해 늘리 고자 하는 유인을 가지며 이로 인해 두 시장의 전체 배출권 할당량 총합 은 연계되기 전에 비해 늘어날 경우 환경 건전성을 해칠 수 있다.6)

전술한 두 가지 경우 중 어느 경우가 더 현실적인 시나리오인지는 일률적으로 대답하기 곤란하다. 결론적으로 배출권 시장 연계가 환경 건전성에 미치는 효과는 연계되는 국가들의 한계감축비용 및 한계환경 편익의 구조, 각국의 배출권 시장구조 등에 따라 달라질 것이다.

6) 이때 순 효과의 크기는 한계감축비용 및 한계환경편익에 따라 달라진다. 자세한 사항은 Helm(2003)을 참조하라.

(32)

마. 정치적 편익과 비용

배출권 시장 연계는 근본적으로 서로 다른 두 시장의 국제적인 상호 협력을 보여주는 것으로서 국제정치적 전략의 관점에서 긍정적인 효과 를 가진다(Ranson and Stavins, 2015). Ranson and Stavins(2015)가 주 장한 바와 같이 배출권 시장 연계는 기후변화 대응에 대한 참여 국가 의 적극적인 의사를 국제적으로 천명하는 하나의 수단이 될 수 있다.

이를 통해 기후변화 대응과 관련한 글로벌 리더십을 확보하고 국제적 인 신뢰를 확보하는데 도움이 될 수 있다.7)

배출권 시장 연계가 정치적 측면의 편익을 제공함에도 불구하고 그 이면에는 치러야 할 또 다른 대가가 존재한다. 특정 국가가 자국의 단 일한 배출권 시장을 운영하는 경우 정부 당국은 해당 시장에 대한 배 타적인 통제권을 가지며 정책 환경 변화에 따라 유연한 대응이 가능하 다. 그러나 다른 배출권 시장과 연계될 경우 구속력을 가지는 국내 규 제정책에 대한 국가의 개입 범위가 줄어들어 규제의 유연성을 제대로 발휘하기 어려울 수 있다(Jaffe and Stavins, 2008; Flachsland et al., 2009).

7) 한편, Ranson and Stavins(2015)은 배출권 시장 연계가 특정 국가의 배출권 시장의 도 입에 영향을 준 도구로서 활용되기도 한다고 지적하고 있다. EU-ETS는 제3기에서 최 빈개도국(Least Developing Countries, LDC’s) 국가에서 나온 청정개발체제(Clean Development Mechanism, CDM) 배출권만을 상쇄로 허용하겠다는 결정을 하였다. 그런 데 이로 인해 당시 EU 시장에서 청정개발체제 배출권 공급의 상당량을 차지하던 중 국 청정개발체제 배출권의 시장 공급이 어려움을 겪게 되면서 중국이 독자적인 자국 내 배출권 시장을 도입하게 된 하나의 계기가 되었다고 한다. 물론 중국의 배출권 시 장 도입이 자국의 청정개발체제 배출권 해결을 위한 방편이었다는 Ranson and Stavins(2015)의 해석에는 다소 이견이 있을 수 있으나 중국의 배출권 시장 도입이 자 국의 잉여 청정개발체제 배출권 해소에 일정 부분 기여했다는 점은 부인하기 어렵다.

이것은 배출권 시장의 연계가 아닌 ‘연계의 단절’이 특정 국가의 적극적인 기후변화 대응 정책수단 도입을 이끌어낸 흥미로운 사례라고 하겠다.

(33)

후술하겠지만 배출권 시장 연계과정에서 감축목표의 강도, 가격상한 여부, 상쇄제도의 설계 방식, 이월과 차입의 허용 정도 등 다양한 설계 요소에 따라 배출권 시장 연계 전후에 미치는 영향이 다르게 나타난 다. 이러한 맥락에서 배출권 시장 연계 사전에 그러한 설계요소별로 양 시장간 긴밀한 협력과 조정이 필요하며, 이는 결국 배출권거래제도 설계에 있어서 배타적 통제권과 규제 당국의 유연성에 대해 일정 정도 의 양보가 뒤따를 수 있다.8) 결과적으로 배출권거래시장의 연계는 국 가 주권의 부분적 양도라는 정치적 도전에 직면할 우려가 있음에 유의 할 필요가 있다.

2. 배출권 시장 연계 시 주요 고려사항

앞서 살펴본 바와 같이 배출권거래시장의 연계는 경제적, 정치적 측 면 등에서 연계에 따른 잠재적 편익과 비용이 발생하게 된다. 따라서 배출권거래시장을 연계하여 잠재적 편익을 극대화하면서 비용을 최소 화하기 위해서는 시장 연계의 설계가 매우 중요하다고 할 수 있다. 따 라서 배출권거래시장의 연계를 설계함에 있어서 고려해야 할 다양한 요인들을 분석하는 것은 매우 중요하다 하겠다. 본 절에서는 배출권거 래시장 연계 시 고려해야할 주요 사항들에 대해서 살펴보기로 한다.

가. 감축목표의 엄격성

배출권거래시장의 연계에 있어서 감축목표는 배출권의 가격뿐만 아

8) Flachsland et al.(2009)은 “연계는 기본적으로 효율성 증대와 규제적 개입의 감소 간의 상충관계를 내포한다”고 지적하였다.

(34)

니라 감축비용의 효율성 증대 및 분배효과의 크기 등을 결정하는 매우 중요한 요인이다(Carbon Market Watch Report, 2015). 배출권 시장 연 계를 다룬 여러 선행 연구들은 감축목표의 상대적 격차가 클 경우 배 출권 시장 연계에 가장 큰 걸림돌로 작용할 수 있다고 지적한다(Tuerk et al., 2009; Ranson and Stavins, 2015). 감축목표의 엄격성 차이가 배 출권 시장 연계의 장애요인으로 작용할 수 있는 이유는 연계를 통한 경제적 편익에도 불구하고 정치적·분배적 관점에서의 쟁점들을 부각시 켜 제도의 수용성을 낮추기 때문이다.

앞에서 살펴보았듯이 배출권 시장을 연계하는 가장 큰 논거는 비용 효과성에 있다. 비용효과성은 연계하는 두 시장 간 감축비용의 차이에 서 나온다. 그러나 반대로 배출권 시장이 연계된 이후 높은 감축목표 를 설정한 국가의 기업들이 상대적으로 낮은 감축목표를 설정한 국가 의 기업들로부터 대거 배출권을 구입하여 자본이동이 발생하게 되면 고강도 감축목표 설정 국가의 기업들로부터 국가 간 감축목표의 형평 성 관점에서 제기되는 상당한 정치적 저항에 부딪힐 수 있다.9) 또한 연계 이전에 고강도 감축목표 국가의 배출권 시장에서 배출권의 순 판 매자인 기업이 시장 연계 이후에 배출권 판매규모가 줄어들게 되고, 그로 인해 연계 이전에 비해 순 편익이 줄어들 경우 분배적 이슈가 부 각될 가능성도 있다.10)

9) 두 시장의 감축목표의 강도나 감축비용이 유사한 경우에는 이러한 쟁점은 사라지는 반면에 시장 연계로 인한 경제적 편익은 줄어들게 된다는 역설적인 측면이 존재한다 (Ranson and Stavins, 2015; Carbon Market Watch Report, 2015).

10) 한편, 감축목표의 상당한 차이가 나더라도 양 시장이 이를 감안한 적절한 교환비율을 설정한다면 이론적으로는 시장 연계에 큰 장애요인이 되지 않을 수 있다(Burtraw et al., 2013; Ranson and Stavins, 2015). 그럼에도 불구하고 Ranson and Stavins(2015)는 감축목표와 배출권 가격에 상당한 차이가 있을 경우 시장 연계에 큰 장애요인이 될 수 있으며, ClimateWire(2013)을 인용하면서 EU-ETS 배출권 가격의 급락이 캘리포니아 배출권 시장과의 연계에 부정적으로 영향을 미치고 있다고 소개하고 있다.

(35)

따라서 배출권시장의 연계를 추진할 경우 연계를 통한 경제적 편익 이외에도 감축목표의 엄격성 차이로 인해 발생할 수 있는 국가 간의 자본 이동 문제와 이에 따른 분배 문제에 대해 종합적으로 고려할 필 요가 있다. 또한 감축목표의 강도에 대해 연계 이전 양 당국자간의 충 분한 사전 논의와 조율이 선행되어야 하며, 필요할 경우 시장 연계로 인해 영향을 받는 경제주체들의 수용성을 높이기 위한 노력도 중요할 것이다.

나. 상쇄제도

상쇄제도는 배출권 시장의 공급량 및 이를 통한 시장 가격에 직접적 인 영향을 미치는 요소이자 국내적 감축활동의 수준에 영향을 미치는 중요한 설계요소이다. 상쇄제도가 크게 차이가 나는 서로 다른 두 시장 이 서로 연계될 때 상쇄제도의 차이로 인해 배출권의 공급 및 가격에 영향을 미칠 수 있다(Teurk et al., 2009; Carbon Market Watch Report, 2015).

예를 들어 세계 최대 배출권거래시장인 EU-ETS는 2020년 이후부터 역내 온실가스 감축노력 강화를 위해 역외 탄소상쇄의 사용을 허용하지 않기로 하였다(Carbon Market Watch Report, 2015). 그러나 EU-ETS 와 다른 배출권 시장이 서로 연계되고, 연계된 다른 배출권거래시장에 서 탄소상쇄의 사용을 허용할 경우 여기서 발생되는 상쇄배출권은 사 실상 EU-ETS에서 사용가능한 상황이 된다. 연계된 다른 배출권거래제 의 할당배출권을 EU-ETS에 판매하는 대신 그에 해당하는 양만큼의 상쇄배출권을 유입시키면 되기 때문이다.

다시 말해, 할당배출권과 상쇄배출권은 통상적으로 상호 호환이 가

(36)

능하기 때문에 연계된 시장 간 상쇄의 활용에 대한 다른 인식을 가지 고 있다고 하더라도 한 국가에서 상쇄제도를 허용할 경우, 상쇄제도를 허용하지 않는 국가 또한 간접적으로 영향을 받게 된다. 만일 연계를 고려중인 두 시장이 서로 다른 상쇄제도를 운영하고 있고 연계 시 상 쇄제도의 시장 수급 영향이 크다고 판단될 경우에는, 국가 간 상쇄제 도의 인식 및 활용 허용 여부 등에 대한 사전 논의와 조율이 중요한 요소로 부각될 것이다.

다. 배출권 가격 및 공급관리

배출권거래제를 운영하는 주체는 배출권 시장의 수급 불균형 해소를 위해 배출권의 가격 및 공급에 관한 사항을 별도의 규정을 두어 관리 하기도 한다. 여러 배출권 시장에서 도입하고 있는 배출권 가격 상·하 한제도나 EU-ETS의 배출권 경매 연기(Back-loading of auctions) 조치 와 같은 배출권 공급량 조절 장치 등이 여기에 해당한다.11) 만약 가격 상한제 또는 하한제와 같은 배출권 가격 또는 공급량 관리 규정이 한 국가의 배출권 시장에 존재하거나 도입될 경우, 이 시장과 연계되는 다른 국가의 배출권 시장에서 동일한 규정이 존재하지 않더라도 연계 된 시장에 영향을 미칠 수 있다(Carbon Market Watch Report, 2015).

배출권 가격 상·하한제도가 한 시장에 존재하고 다른 시장에는 존재 하지 않는 경우를 생각해 보자. 이 경우 배출권 시장이 연계되어 있다 면 참여주체들의 재정거래(Arbitrage)를 통해 연계된 시장의 배출권 가

11) 배출권 경매 연기(Back-loading of auctions)는 EU 배출권 시장의 수급 안정화를 위해 2014년부터 2016년까지 총 9억톤의 배출권 경매를 2019년 이후로 연기하는 조치로서 EU-ETS 경매 규제에 대한 수정의 일환으로 2014년부터 시행되었다(https://ec.europa.eu/

clima/policies/ets/reform_en).

(37)

격은 결국 배출권 가격 상·하한 범위 내로 수렴하게 될 것이다. 따라서 연계된 시장의 모두에서 배출권 가격의 상·하한제도를 도입한 것과 동 일한 결과를 가져다줄 공산이 크다.

다음으로 공급량 관리 조치가 존재하는 상황을 EU-ETS 사례를 통 해 살펴보자. EU는 배출권 경매 연기에 뒤이어 배출권거래시장의 안 정화를 위해 배출권 비축제도(Market Stability Reserve, 이하 MSR)를 도입하였다.12) 만약 EU-ETS가 다른 시장과 연계되었다고 할 때 EU의 배출권 비축제도는 연계된 배출권 시장 전체를 대상으로 한 배출권 공 급량을 기준으로 준칙이 설정되어야 배출권 시장 수급 안정화에 이상 적으로 작용하게 된다. 연계된 두 배출권 시장은 하나의 배출권 시장 으로 생각할 수 있기 때문에 연계된 두 시장의 전체적인 수급 불균형 이 아닌 한 시장의 수급 불균형만을 고려하여 제도를 운용할 경우 배 출권 수급 불균형 해결에 제한적일 수밖에 없다.

이상에서 살펴본 바와 같이 배출권거래시장의 연계를 위해서는 각 국가 간 배출권 공급과 배출권 가격에 관한 효율적인 관리 제도에 관 해서 충분히 고려되어야 한다.

라. 배출권의 할당방식

잘 알려진 바와 같이 배출허용총량이 주어진 상황에서 배출권의 할

12) MSR은 배출권 경매량 조절을 통해 수급 불균형을 해결하기 위해 도입된 제도이다.

배출권의 공급량이 사전에 정한 특정 임계값을 초과할 경우에는 배출권의 경매 규모 를 감소시키고 그 감소분만큼을 비축하며, 반대로 배출권시장 내에 배출권이 과소 공급될 경우에는 비축분의 방출하여 경매 규모를 증가시켜 공급량을 늘리는 방식으 로 운용한다. 현재 배출권 경매 연기 조치를 통해 확보된 9억톤이 MSR에 비축될 예 정이며 추가 비축분은 2020년 이후 배출권 시장 상황에 따라 정해진 준칙에 의거 결 정될 예정이다. 아직까지 비축을 위한 구체적인 준칙은 확정되지 않았다(https://ec.eu ropa.eu/clima/policies/ets/reform_en).

(38)

당방식은 비용효과성에 전혀 영향을 주지 못한다(Mongomery, 1972;

Tietenberg, 2006; Hahn and Stavins, 2011). 물론 배출권거래시장의 참여주체에게 분배적 관점에서 영향을 미칠 수는 있다. 그러나 국가 간 배출권 할당방식의 차이에 따른 영향은 두 시장의 연계 여부에 상 관없이 존재하기 때문에 비용효과성의 측면에서는 할당방식이 배출권 거래시장의 연계에 있어 직접적인 함의를 가지지 않는다.13) 다만 연계 된 두 시장 모두 경매를 통한 배출권 할당을 할 경우 연계 이전에 배 출권 가격이 높게 형성된 국가의 경우 연계에 따라 가격이 낮아져 상 대적으로 적은 경매수입을 얻을 수 있다(Carbon Market Watch Report, 2015). 그러나 경매수입이 다시 감축을 위한 활동에 중립적으 로 사용된다고 한다면 그 영향도 매우 제한적일 것이다.

여기서 한 가지 고려해야 할 점은 한 국가는 경매를 통해 할당하고 다른 국가는 무상으로 배출권을 할당하는 상황에서 두 시장이 서로 연 계되는 경우이다. 앞서 논의한 바와 같이 할당방식의 차이 자체가 배 출권 시장에 주는 영향은 제한적일 수 있다.14) 그러나 일단 시장이 서 로 연계된 이후엔 유·무상할당 방식의 차이로 인해 두 국가 간 산업경 쟁력이 정치적 쟁점으로 부각될 수 있다. 즉, 무상할당 방식을 취하는

13) 다시 말해 A라는 할당방식(국가 1에는 a1, 국가 2에는 a2라는 할당방식)을 B라는 할 당방식(국가 1에는 b1, 국가 2에는 b2라는 할당방식)으로 변경하더라도 연계 전과 연 계 후의 비용효과성에 미치는 영향은 동일하다. 왜냐하면 연계가 없을 경우 최초 할 당 이후 두 시장의 배출권 최종 균형가격은 A와 B 할당방식 모두에서 동일하며 연계 된 경우에도 배출권 최종 균형가격은 할당방식에 관계없이 결정되기 때문이다. 따라 서 할당방식을 어떻게 하든 할당방식에 따른 연계 전과 후의 비용효과성 변화의 크기 는 동일하므로 할당방식이 배출권 시장 연계에 주는 직접적 함의는 제한적이다.

14) 경매를 주된 할당방식으로 택하는 국가의 기업들이 무상할당을 주된 방식으로 채택 한 국가로 생산시설을 이전하는 탄소누출(carbon leakage)이 발생할 가능성이 있다.

사실 이러한 탄소누출은 시장이 독자적으로 운영되더라도 유사하게 발생할 수 있으 므로 반드시 시장 연계가 추가적인 탄소누출을 야기한다고 단정하기는 어렵다.

(39)

국가에 대해 유상할당으로 할당방식 변경을 요구하는 명시적 또는 묵 시적 압력이 작용할 가능성을 배제하기 어렵다.15) 따라서 할당방식에 있어서 유·무상의 차이가 나는 경우 국가 간 상호조율과 양해가 전제 되지 않는다면 시장 연계의 걸림돌이 될 수 있다.

마. 대상 온실가스 및 적용대상

배출권거래제의 적용을 받는 기업의 범위 및 배출제한 적용을 받는 대상 온실가스는 배출권거래제도의 주요 설계요소들이다. 대상 온실가 스 및 적용대상의 차이가 적용할 수 있는 온실가스 감축옵션이나 배출 권 할당 규모를 결정하는 주요 요인이기는 하지만 이는 시장 연계와 상관없이 영향을 주는 요소이므로 시장 연계 전후의 차이에 영향을 주 는데 제한적이다(Carbon Market Watch Report, 2015).

그러나 이들은 적용여부에 따라 해당 산업의 경쟁력에 직접적인 영 향을 미치는 요소이므로 시장 연계 이후 배출권 가격 변화를 통해 간 접적으로 산업 경쟁력에 영향을 미치게 된다(Carbon Market Watch Report, 2015). 이러한 경쟁력 변화는 특정 국가의 참여기업들의 수용 성에 영향을 줄 수 있고 나아가 동태적인 관점에서 제도적 변화에 대 한 정치적 압력으로 작용할 가능성이 있음을 간과해선 안 된다.

예를 들어 한 시장에서는 NF3를 규제 대상 온실가스에 포함하는데 반해 다른 국가에서는 이를 규제 대상에서 제외한다고 하자. 이 경우 NF3가 규제 대상에서 제외된 국가의 배출기업들은 그렇치 않는 경우 에 비해 상대적으로 유리한 입장이 된다. 이들 두 국가의 배출권 시장

15) 물론 시장 연계 이전에도 이 문제는 국가 간 쟁점이 될 수 있으나 배출권 시장이 독자적으로 운영될 때보다는 연결된 경우에 쟁점화될 개연성이 더 높다.

(40)

이 연계될 때 규제 대상의 차이가 연계 전후에 미치는 직접적인 영향 은 매우 제한적이다. 그러나 앞서 유·무상할당 방식에서와 같이 일단 연계된 이후에는 상대적으로 불리한 입장의 기업들을 중심으로 제도적 형평성에 대한 이의를 제기할 수 있고, 중장기적으로는 제도적 수렴을 요구하는 경제 외적 압력을 피하기 어려울 수 있다.

요컨대 대상 온실가스와 적용대상의 차이는 단기적으로는 시장 연계 시 고려해야 할 핵심 쟁점은 아니다. 그러나 앞선 예처럼 중장기적으 로는 연계 이후 참여 대상자들의 수용성 및 형평성에 대한 문제 제기 및 제도 수렴에 대한 정치적 압력이 존재할 수 있음을 인지할 필요가 있다.

바. 이월 및 차입

이월(banking)은 해당 연도의 배출권 잉여분을 이후 연도에 의무이 행을 위해 사용할 수 있도록 허용하는 것을 의미한다. 두 국가 간 배출 권 시장이 연계될 경우 한 국가에서 배출권의 이월을 허용하고 있을 경우 연계된 다른 국가가 이월을 허용하지 않더라도 간접적으로 이월 제도를 허용한 것과 유사하게 된다(Carbon Market Watch Report, 2015). 국가 A가 배출권 이월을 허용하지 않더라도 국가 A의 기업들 은 해당 연도 배출권을 이월을 허용하는 국가 B의 이후 연도 배출권과 교환하여 이를 이후 연도 이무이행에 활용할 수 있기 때문이다. 따라 서 어떤 시장에서 이월을 허용하지 않아야 하는 특별한 사유가 있다면 배출권 시장 연계 이전에 이월 관련 규정에 대한 국가 간 상호 조율이 필요하다.16)

16) 참고로 현재 배출권거래제를 도입한 대부분의 국가는 배출권의 무제한 이월을 허용 하고 있다.

(41)

배출권의 차입(borrowing)은 이월과 반대되는 개념으로 배출권거래 제에 참여하는 업체가 해당 거래 연도에 배출허용량을 초과해서 배출 했을 때 다음 연도 배출권 할당량 중 일부를 차입하여 사용하는 제도 이다. 차입 역시 이월과 유사한 논리로 두 국가 간 배출권 시장이 연계 되어 있다면 한 국가에서 배출권의 차입을 허용하고 있을 경우 연계된 다른 국가가 차입을 허용하지 않더라도 이 국가에서 간접적으로 차입 제도를 허용한 것과 사실상 동일하게 된다. 통상적으로 배출권의 차입 은 현재 시점에서의 온실가스 감축목표 달성을 위한 노력을 이연시키 는 효과를 가지므로 환경 건전성 관점에서 부정적 영향을 미칠 수 있 다. 이로 인해 배출권거래제를 도입한 대부분의 국가는 차입을 허용하 지 않고 있다. 그럼에도 불구하고 만일 어떤 시장에서 특정한 사유로 인해 차입을 허용하는 경우엔 배출권 시장 연계 이전에 차입 관련 규 정에 대한 국가 간 상호 조율이 필수적이다.

사. 기타 고려사항

온실가스 배출량의 측정 및 보고, 검증(Measurement, Reporting and Verification, MRV) 기준은 두 배출권 시장 연계에 있어서 중요하다 (Carbon Market Watch Report, 2015). 연계된 두 시장의 MRV 기준 및 강도 등에서 상당한 차이가 날 경우 두 배출권의 상호 호환성 (fungibility) 및 등가성에 대한 논란이 커질 우려가 크기 때문이다. 그 러나 서로 다른 MRV체계가 반드시 시장 연계의 장애요소가 되는 것 은 아니며, 양 국가 간 합의만 전제된다면 등가비율의 조정을 통해 연 계가 가능하다(Tuerk et al., 2009).17)

17) 물론 Tuerk(2009)가 지적하듯이 MRV체계의 투명성(transparancy)과 비교가능성

(42)

또한 연계된 배출권시장 간의 배출권 이전이 가능하기 위해서 배출 권거래시장의 등록소는 두 시장 간 호환 가능해야 하는데, 이는 다분 히 기술적인 요소로 시장 연계에 있어서 장애요인은 아니다.

마지막으로 연계된 배출권시장 간에 신뢰 구축을 위하여 감축목표 불이행에 따른 페널티와 의무이행 체계는 연계된 시장 간에 유사해야 할 것이다(Carbon Market Watch Report, 2015).

(comparability)이 보장되어야 하며, 기준과 강도 그리고 등가비율 등에 대한 합의가 전제되어야 한다.

(43)

제3장 배출권 시장 연계의 유형과 사례

1. 배출권 시장 연계의 유형

두 배출권 시장이 서로 연계되는 방식은 다양한데 크게 나누어 보면 직접 연계(direct link)와 간접 연계(indirect link)로 구분된다(Tuerk et al., 2009). 직접 연계는 두 배출권 시장 간 직접적인 배출권 거래가 가 능한 경우를 의미하며 간접 연계는 두 시장 간 직접적 거래가 가능하 지 않지만 제3의 시장을 통해 간접적으로 연계된 경우를 뜻한다(Tuerk et al., 2009; Flachsland et al., 2009). 다시, 직·간접 연계는 몇 가지 서로 다른 유형으로 구분될 수 있는데 아래에서 간략히 살펴보기로 한다.

가. 직접 연계: 완전 통합형

완전 통합형 직접 연계는 서로 다른 별개로 운영되던 배출권 시장이 하나의 배출권 시장으로 통합되는 유형을 말한다. 이 경우 서로 다른 할당배출권이 하나로 통합되며 개별적으로 진행되던 배출권 할당 또한 전체 시장을 대상으로 이루어진다. 이를 위해선 감축목표의 설정 및 배출권 할당, 상쇄제도 등 다양한 배출권거래제도의 주요 설계요소들 에 대해 두 시장간 완전한 합의가 전제되어야 한다. 그러나 감축목표 의 설정 등과 관련하여 완전한 합의를 이루기 위해선 국가 주권의 일 정 부분을 양도한다는 국내 정치적 도전과 정책적 자율성 손실에 따른 비용 부담이 불가피하다는 단점이 있다.

완전 통합형 직접 연계는 현실에서 사례를 찾기 매우 힘들지만 대표

(44)

적인 사례로는 EU-ETS와 노르웨이 ETS의 연계를 꼽을 수 있다.

EU-ETS 제1기(2005~2007)만 하더라도 양 국가의 배출권 시장은 별도 의 시장으로 존재해왔다. 그러나 EU-ETS 제2기(2008~2012) 이후부터 노르웨이 ETS 시장은 아이슬란드, 리히텐슈타인과 함께 EU-ETS 시장 으로 편입되어 EU ETS Directive 하에서 운영되는 시장으로 완전 통 합되었다(Royal Norwegian Ministry of the Environment, 2008).

나. 직접 연계: 쌍방향 연계형

쌍방향 연계 방식의 직접 연계는 서로 다른 두 배출권 시장이 각자 배출상한 목표를 가지고 개별적으로 배출권 시장을 운영하되, 서로 간 의 할당배출권이나 상쇄배출권이 자유롭게 거래되고 상대편 시장의 배 출권을 자신의 의무이행에 활용할 수 있게 허용되는 연계 방식을 말한 다(Haites and Mullins, 2001; Tuerk et al., 2009). 두 개의 시장이 하 나의 시장으로 완전히 통합되는 방식에 비해서 각자 독자적인 배출권 시장을 유지·운영하기 때문에 각 시장을 운영하는 주체의 정책적 자율 성이 일정 부분 보장된다. 또한 시장 연계의 수준을 두 시장이 가진 고 유한 상황에 맞게 조정할 수 있는 유연성이 있다. 경우에 따라 해당 시 장에서 의무 이행 시 활용 가능한 상대편 시장의 배출권 수량에 일정 한 제한을 가할 수도 있고, 제한 없이 상대편 시장에서 구매한 배출권 을 자신의 의무이행에 활용할 수 있도록 허용할 수도 있어서 제도 운 영의 자유도가 완전 통합형에 비해서 높은 편이다.18)

18) 만일 제한 없이 상대편 시장에서 구매한 배출권을 자신의 의무이행에 활용할 수 있도 록 허용할 경우 완전 통합형 직접 연계와 유사하다고 볼 수 있다. 다만 쌍방향 연계형 은 배출상한 목표(즉, 배출권 할당량) 등 주요 설계요소를 결정함에 있어서 각 시장 운영주체가 독자적 자율성을 가지고 있다는 점에서 완전 통합형과 차별성을 가진다.

(45)

현존하는 배출권 시장 연계 사례는 모두 쌍방향 직접 연계의 유형에 해당한다고 할 수 있다. 캘리포니아와 퀘벡 간의 배출권 시장 연계와 최근 협정을 체결한 EU-ETS와 스위스 ETS 간의 연계가 대표적인 쌍 방향 직접연계 방식을 취하고 있다. 목표의 강도, 할당방식, 적용대상, 상쇄제도 등 주요 배출권거래제 설계요소에서 나름의 독자성을 유지하는 가운데 배출권 거래 및 의무이행에 있어서 상호 호환을 허용하고 있다.

이들 사례에 대해서는 후술하는 소절에서 자세하게 다루기로 한다.

다. 직접 연계: 단방향 연계형

단방향 연계는 한 시장에서는 상대방의 할당배출권이나 상쇄배출권 을 구매하여 의무이행에 활용할 수 있지만 다른 시장에서는 이를 허용 하지 않는 방식이다(Tuerk et al., 2009). 통상적으로 시장 연계는 상호 간 순 편익이 늘어날 경우에 성사될 수 있으므로 단방향 연계 방식의 직접 연계는 현실에서 보기 어렵다. 다만 쌍방향 연계에 합의했더라도 제도적·기술적 요인들로 인해 일정 기간 유예가 필요한 경우 서로 간 의 합의하에 본격적인 쌍방향 연계 전의 중간 단계로서 단방향 연계가 일어나기도 한다.

단방향 연계의 사례로 노르웨이 ETS는 EU-ETS 제1기에 EU-ETS 배출권을 의무이행에 허용하였던 반면, EU는 노르웨이 ETS 배출권을 받아들이지 않았다(Tuerk et al., 2009).19) 또한 비록 성사되지는 않았 지만 호주와 EU-ETS 간의 배출권 시장 연계 시도에서도 단방향 연계 의 사례를 찾아볼 수 있다. 지난 2012년 호주와 EU는 양 국가의 배출 권거래제를 연계하기로 발표하면서, 2018년 7월 이후에 본격적으로 쌍

19) 이후 EU-ETS 제2기부터 노르웨이 ETS는 EU-ETS에 편입되었다.

(46)

방향 연계하되, 2015년 7월부터 한시적으로 호주 기업들이 EU-ETS의 배출권을 구매할 수 있도록 합의한 바 있다(Carbon Market Watch Report, 2015).

이상의 사례는 단방향 연계 방식이 주로 소규모 시장이 대규모 시장 과 연계할 때 과도기적 조치로 사용되어 왔음을 보여준다. 결국 단방 향 연계는 대규모 시장과의 연계로 인해 소규모 시장 참여자들이 입을 지도 모를 시장 충격에 미리 대비하고, 본격적인 쌍방향 시장 연계에 앞서 두 시장의 제반 제도적·기술적 여건을 조화시키기 위한 준비기가 필요할 경우 유용하게 활용될 수 있는 유형이다.

라. 간접 연계

두 시장이 직접적으로 연계되어 있지 않더라도 제3의 시장을 통해 간접적으로 연계될 수도 있다(Tuerk et al., 2009; Ranson and Stavins;

2015). 이때 제3의 시장은 할당배출권이 거래되는 시장이 될 수도 있 고 탄소상쇄 배출권(carbon offsets credit)이 거래되는 시장이 될 수도 있다. 이때 제3의 시장은 다른 두 시장과 쌍방향 혹은 단방향으로 직 접적으로 연계되어 있어야 한다. 이 경우 특정 시장에서의 배출권 수 급 변화는 제3의 시장을 통해 간접적으로 다른 시장에 영향을 미치게 된다(Tuerk et al., 2009).

간접 연계의 한 사례로서 쌍방향 연계 이전에는 스위스 ETS와 EU-ETS를 들 수 있다. 두 시장은 비록 직접 연계되어 있지는 않았으 나 탄소상쇄로서 교토의정서 상의 크레딧(CDM, JI 등)을 허용하고 있 었으며 동 크레딧 시스템을 통하여 간접적으로 연계되어 있었다고 할 수 있다. 아직까지는 제3의 시장이 할당배출권 시장이 되는 방식의 간

(47)

접연계는 나타나지 않고 있다. 그러나 향후 여러 국가 혹은 지역 단위 에서 배출권 시장이 도입되고 서로 간의 이해에 따라 국가 혹은 지역 단위 배출권 시장 간 연계가 늘어나게 된다면 제3의 시장이 할당배출 권 시장이 되는 방식의 간접 연계 유형도 나타날 수 있을 것이다.

지금까지 논의한 배출권 시장 연계의 유형과 그에 해당하는 실제 사 례를 정리하면 아래 <표 -1>과 같다.

구분 유형 대표 사례

직접 연계

완전통합형 EU-ETS(Phase II~)와 노르웨이 ETS 간의 연계

쌍방형 연계형

EU-ETS와 스위스 ETS 간의 연계(‘17년 협정 체결)

캘리포니아와 퀘벡 간의 ETS 연계

단방향 연계형

EU-ETS(Phase I)와 노르웨이 ETS 간의 연계

(연계 추진) 호주와 EU-ETS 간의 연계 (2015.7월~2018.6월)

간접 연계

크레딧 시스템을 통한 연계

EU-ETS와 스위스 ETS (쌍방향 연계 이전) 제3의 할당배출권 시장을

통한 연계 해당 없음

자료: Ranson and Stavins(2015)를 참조하여 저자가 재구성

<표 Ⅲ-1> 배출권 시장 연계의 유형과 대표 사례

(48)

2. 배출권 시장 연계의 사례20)

가. 스위스 배출권거래제와 EU-ETS의 연계

2010년 11월 EU 집행위원회는 EU-ETS와 스위스의 배출권거래시장 연계에 대한 협상 개시를 제안했고 이사회를 통해 협상에 대한 위임을 받았다. EU와 스위스는 두 배출권거래시장의 연계 기준과 방식에 대해 합의하고 2017년 11월 협약서에 서명함으로서 두 시장의 연계 이행 작 업에 들어갔다. EU-ETS와 스위스 배출권시장과의 연계는 EU-ETS와 제3국의 배출권시장이 연계되는 최초의 공식적인 사례이다.

스위스의 배출권거래제는 제1차 계획기간인 2008년부터 5년간은 자 발적 참여 단계로 시작하였다. 2013~2020년까지인 제2차 계획기간 동안 EU-ETS와의 연계를 위해 2020년까지 감축목표를 EU와 동일한 수준인 1990년 대비 20% 감축으로 정하는 중요한 변화를 배출권 시 장에 도입하였다.

1999년 스위스는 난방, 산업공정, 수송연료에 탄소 부담금을 부과하 고 온실가스 배출권거래제를 도입했다. 연간 25,000tCO2e 이상의 이산 화탄소를 배출하는 기업들은 직접적으로 배출권거래제에 참여 가능하 도록 하였으며, 참여 기업들은 상향식 접근방법을 기반으로 배출권을 무상할당 받았다. 제1차 계획기간 동안 기업은 조림사업과 같은 카본 싱크 프로젝트를 통한 RMUs(Removal Units)를 사용 가능하도록 하 였다. 스위스의 페널티 제도는 EU의 페널티 제도와 확연한 차이를 보 이는데 배출권거래제를 참여기업이 감축목표 수준을 준수하지 못했을

20) 본 절은 Carbon Market Watch(2015)의 pp.8-13까지의 내용과 박수경 외(2018)의 pp.479~

482까지 내용을 참조하여 재구성한 것이다.

참조

관련 문서

[r]

파괴를 일으키는 현상과 관련한 역학에 관한 학문체계. 균열의

다만, 어떤 경우에도 서류는 신용장의 유효기간 내에 제시되어야 한다.&#34;고 규정하고 있는바, 서류 제시를 위한 신용장의 유효기간과 운송 관련 서류의

[r]

[r]

식품산업의 국민경제 파급효과 및 연계구조 분석 식품산업진흥 및 식품산업과 농어업 간의 연계 정보분석 국내외 식품산업 및 식품소비 동향과 트렌드 정보 국내외

자료: European Commission(2020d).. 대표적으로 녹색직불제 개편 필요성이 제기되었다. 공공 정책 분석가는 CAP 예산 중 상당 부분이 여전히 일반적이고 대상이

특히 대부분의 개도국에서 농업과 농촌은 빈곤과 식량안보 위험에 가장 밀접하게 연 계되어 있는 근간 산업이자 가난한 사람들의 삶의 터전이므로 농업과 농촌의 발전 및