지표구조는 지표를 구성하는 기본 틀로서, 지속가능발전의 정도와 상태, 또는 인간활동과 환경영향을 설명하기 위하여 다양하게 개발되고 있다. 지속가능발전 지표를 구성하는 기본적인 구조는 인과관계접근방식(cause-effect chain framework)과 주제접근방식(theme framework)이 있다. 인과관계접근은 측정하 고자 하는 현상, 이러한 결과를 나타나게 하는 요인, 이러한 현상을 완화 또는 강화하기 위한 노력간의 상관성을 파악하여 지표를 도출하는 구조다. 주제접근 방식은 파악하고자 하는 현상을 크게 분야별로 구분한 후, 분야별 정책목표에 따 라 하위분야로 세분화하고 이에 따라 관련지표를 선정하는 방식이다. 인과관계 접근방식의 대표적인 사례로는 OECD의 PSR(pressure-state-response: 압력-상태 -반응)구조와 이의 변형인 DSR(driving force-state-response: 영향력-상태-반응) 구조가 있으며, 주제접근방식의 대표적인 사례는 영국과 독일의 지속가능발전지 표와 UNCSD의 지속가능발전지표 등이 있다10).
10) UNCSD에서는 처음에는 OECD의 PSR구조와 유사한 DSR(driving force-state-response: 영향력-상태 -반응)구조를 채택하였으나, 대상항목간 인과관계를 명확히 설정하기가 어렵다는 점을 인정하여 선 정된 지표에 대하여 국가별 검토를 거쳐 1999년 4월 ‘지속가능성지표에 관한 전문가회의’시 지표구 조를 주제접근방식으로 변경하였다.
(1) 인과관계접근방식
① PSR구조
OECD에서 최초로 개발한 PSR구조는 인과관계접근방식에 의한 대표적인 지 표구조라고 할 수 있으며, 국제기구나 각 국의 지속가능발전지표 설정에 있어서 기본적인 구조모형으로 활용되고 있다. PSR구조는 환경의 변화를 측정하고, 환 경문제가 모든 경제사회정책에서 고려될 수 있도록 인간활동과 환경간의 인과관 계를 밝히고, 지속가능발전을 추진하는 데 중요한 정보를 제공하기 위해서 고안 된 것이다11). PSR구조는 인간이 환경에 대하여 압력(pressure)을 가하면 이러한 압력이 환경의 질과 자연자원의 질, 즉 환경의 상태(the state of the environment)를 변화시키게되고, 사회는 이러한 변화에 대하여 환경정책과 경제 및 부문정책을 통하여 반응(the societal response)하게 되며, 이러한 반응이 인간 활동의 압력에 대한 피드백 고리를 형성한다는 인과적 관계에 기초하여 만들어 진 구조다(그림 2-2 및 2-3 참조).
PSR구조는 환경과 경제활동간의 상호관계를 바탕으로 작성된 것이므로 지표 상호간의 인과성이 명확히 파악되지 않으면 효용성 측면에서 문제가 발생할 소 지가 있으며, 환경 측면이 강조되었기 때문에 지속가능발전 개념에 충실하여 지 속가능성을 평가하기에는 다소 미흡하고 경제나 사회현상에 적용하기는 어렵다 는 단점이 있다(표 2-1 참조). OECD의 PSR 지표구조는 사용하는 목적에 따라서 더 자세하게 또는 상황에 적합하게 설명하기 위하여 쉽게 조정되어 여러 가지 형태로 변형되어 사용되고 있다. PSR의 변형된 예로는 UNCSD의 DSR구조, OECD의 부문지표에 사용된 조정된 PSR구조, 유럽환경청에 의해서 사용된 DPSIR(driving force-pressure-state-impact- response) 구조 등이 있다.
11) 따라서, OECD의 지표는 환경지표(Environmental Indicators)라고 하며 다른 국가나 국제기구에서는 지속가능발전지표(Sustainable Development Indicators)라고 한다.
<그림 2-2> OECD의 지속가능발전을 위한 환경지표구조(PSR구조)
압력(직간접)
인간활동 에너지
교통 산업 농업 기타 (생산과 소비)
상태
환경과 자연자원
대기 수질 토양 야생생물 자연자원 건강 등
반응
경제, 환경, 사회매개체
정부 가계 기업 국제,국가,
지역 정보
결정 환경오염
및 폐기물 정 보
사회적반응 (의도,행동) 자원이용
출처: OECD. 2001. OECD Environmental Indicators 2001 - Towards Sustainable Development. p.134.
<그림 2-3> OECD의 지표구조 사례: 기후변화지표
직접적인 압력
□ 온실가스 방출
③
□
√ CO2 방출 ① 압력
간접적인 압력
□
√ 경제적성장 ① ②
□ 인구성장 ②
□ 에너지공급 ②
□
√ 석유연료공급 ① ②
상태
□
√ 온실가스의 대기함유량 ①
□ 지구 평균온도
③
반응
□ 에너지효율성 ②
□
√ GDP당 화석 연료 시용 ①
□
√ 에너지가격과
세금 ① ②
주: ① 기후분야에서 제시된 지표, ② 다른 분야에서 제시된 지표, ③ 제시되지 않은 지표
출처: OECD. 2001. OECD Environmental Indicators 2001 - Towards Sustainable Development. p.14.
<표 2-1> PSR과 DSR 지표구조의 비교 지표
구조
PSR (Pressure - State - Response, 압력 - 상태 - 반응)
DSR (Driving Force - State - Response, 영향력 - 상태 - 반응)
개발
주체 ․OECD ․UNCSD
지표 개발 목적
․환경상태의 모니터링
․분야별 정책결정시 환경적 관심사를 중 요하게 고려하여 환경과 타분야와 연계 를 강화
․환경회계를 통해 경제정책에 환경의 통 합을 도모
․경제, 사회, 환경, 제도의 4가지 범주에서 지속가능발전을 증진
․전 세계 국가들의 지표 사용을 촉진하고, 실용가능성을 제고시킴으로서 환경성과의 개선을 도모
P 또는
D
․환경부하와 같은 인간과 환경과의 관계
․환경변화에 영향을 미치는 인간활동에 대한 정보
․정부정책, 경제․사회․문화 등 환경에 긍 정적 또는 부정적 영향을 주어 환경상태에 변화를 일으키는 원인
․지속가능발전에 영향을 미치는 인간의 활 동, 과정 및 방식
S
․환경의 현재 상태에 대한 정보 및 시간 의 경과에 따른 개선정도로서 환경정책 의 최종목표
․압력에 의해 변화된 환경여건, 즉 환경 과 자연자원 질(녹지, 물, 생물 등)
․영향력으로 인한 환경상태의 변화(생물다 양성, 기후변화 등)
․지속가능발전의 상태
R
․이러한 변화에 대응한 인간활동, 즉 환 경․경제 등 제반 정책
․구체적으로, 환경오염의 저감, 현재 발 생하고 있는 환경피해를 제거하거나 전 환, 자연 및 천연자원의 보전 등과 관 련한 개인 또는 집단의 활동
․환경에서의 실제 또는 인식된 변화나 시장 경제원리에 대한 사회와 정책결정자의 반 응
․지속가능발전의 변화에 대한 정책대안이나 기타 반응
지표 사례
․산림자원 이용강도(P) - 산림면적, 양 및 구조(S) - 산림보호구역 면적(R)
․도시인구성장률(D) - 도시지역 인구(S) - 1 인당 인프라 지출(R)
장점
․인간활동에 의한 압력에 대한 인과관계 에 기초하여 지표가 도출됨
․환경과 다른 사회적 이슈와 연계성을 보여줄 수 있음
․인과성을 바탕으로 한 PSR 구조에서는 설 정이 어려운 지속가능발전과 관련된 경제 및 사회분야에서 지표개발에 유용
단점
․환경압력과 환경여건간 구별 어려움
․지표 상호간 인과성이 명확히 파악되지 않으면 효용성 측면에서 한계
․경제나 사회현상에 대한 적용 어려움
․경제․환경․사회간 복잡한 상관성과 환경 오염의 다양한 요인때문에 D-S-R간의 명 확한 관계 설정이 어려움
시 사 점
․환경과 다른 분야와 연계, 분야별 정책 결정시 환경적 관심사의 결합에 유용
․지표들을 정확히 나누는 수단이라기 보다 는, 제시하고 분석하는 수단
․경제, 사회 등 비환경적 분야로 범위를 확 장함으로써 지속가능성의 경제, 사회 및 제도적 측면을 환경적 측면과 동등하게 반영할 수 있음
② DSR구조
UNCSD에서 개발한 DSR구조는 영향력12)-상태-반응(driving force-state- response)구조로서 PSR의 변형이라고 할 수 있다. DSR구조는 기존의 환경상태 또는 그 변화 정도만을 측정하던 지표와 함께 이러한 환경상태의 변화에 종합적 으로 영향을 미치는 다양한 분야의 인간활동 및 지속가능하지 못한 방향으로 변 화된 환경상태를 개선하기 위한 인간의 노력 등도 지표로 포함시키려는 지표구 조다.
DSR구조에서 영향력(driving force)은 지속가능발전에 영향을 미치는 인간의 활동, 과정, 형태를 말하며, 이는 모든 인간활동이 환경의 질에 긍정적인 영향과 부정적 영향을 가져올 수 있음을 의미한다. 영향력은 문자 그대로 정부의 정책이 나 사회, 경제, 문화 요소 등 지속가능발전을 위한 환경적 요소에 영향을 주는 모든 요인들을 포함한다. 상태(state)는 영향력에 따라 발생하는 지속가능발전의 상태이며, 반응(response)은 지속가능발전을 달성하기 위한 사회의 활동을 의미 한다(표 2-1 참조).
PSR구조에서 환경압력과 이에 영향을 미치는 요인간의 구별과 관계설정이 어 렵듯이, DSR구조에서도 경제․환경․사회적 현상간 복잡한 상관성과 환경오염 의 다양한 요인 때문에 지표를 D, S, R로 구분하기가 어렵기는 마찬가지다. 다만, DSR구조는 PSR구조에 비해 경제 및 사회분야 지표개발에 상대적으로 유용하며, 지표들을 정확히 나누는 수단이라기보다는 지표들을 제시하고 분석하는 기본수 단이라 할 수 있다. 또한, PSR구조가 환경과 다른 분야와 연계 및 분야별 정책결 정시 환경적 관심사의 결합에 유용하다면, DSR구조는 경제, 사회 등 비환경적 분야로 범위를 확장함으로써 지속가능성의 경제, 사회 및 제도적 측면을 환경적 측면과 동등하게 고려할 수 있게 한다(표 2-1 참조).
12) 실제로 UNCSD의 DSR구조는 OECD의 PSR구조를 기본으로 하고 있으며, 대부분의 문헌에서는 DSR구조의 D, 즉 driving force를 추진력이라고 번역을 하고 있으나 본 연구에서는 추진력이라는 말 대신에 영향력이라고 번역하였다.
<표 2-2> UNCSD의 지속가능발전 지표구조(DSR구조)
의제21부문 영향력지표
(Driving Force)
상태지표 (State)
반응지표 (Response) 사회(Social)
경제(Economic) 환경(Environmental) 제도(Institutional)
출처: UNCSD. 2001. Indicators of Sustainable Development: Guidelines and Methodologies. p.20.
(2) 주제접근방식
주제접근방식에서는 인과관계접근과는 달리 지속가능발전을 향한 정책목표를 설정하고 이러한 정책목표의 추진, 달성 및 측정과 밀접한 관계가 있는 항목을 도출하여 지표로 설정한다. 지표설정을 위한 항목은 지표를 설정하고자 하는 대 상을 크게 분야로 구분한 후, 분야별로 목표 - 전략 - 실천수단 또는 주제 - 세부 주제 등의 계층적 구분을 통해 도출된다. 이렇게 설정된 지표도 지표특성을 분석 하기 위하여 인과관계적인 구분이 가능하나 PSR이나 DSR구조에서처럼 명확하 지 않기 마련이다.
지속가능발전지표의 설정에 있어서 주제접근방법을 택하는 이유는 지속가능 발전이 추구하는 목표나 지속가능발전 상태의 평가대상간에 인과관계가 상호 복 합적이어서 명확하게 설정하기 어렵기 때문이다. 특히, 국가적 차원에서 지속가 능발전지표를 설정하는 경우 사회경제적 현상의 상호 연관성으로 지표를 압력 (또는 영향력), 상태, 반응의 어느 하나로 분류하기가 매우 어렵다. 이에 따라, 영 국, 독일, 미국 등은 국가지속가능발전지표를 주제접근방식으로 설정하고, 설정 된 지표를 분류하는 기준 정도로 인과관계접근방식을 적용하고 있다.
주제접근방식에 의해 지속가능발전지표를 설정하기 위해서는 지속가능발전 목표와 전략이 먼저 수립되어 있어야 한다. 영국, 독일, 미국 등에서는 국가의 지
속가능발전 상태를 측정하고 달성도를 평가하기 위하여 먼저 수립된 지속가능한 국가발전목표와 전략에 따라 지표를 설정하였다. 특히, 독일과 프랑스의 경우 지 속가능발전전략의 일부분으로서 지표가 포함되어 있다.