<표 3-2> 국토개발 분야구분의 적절성에 대한 설문조사 결과
분야 구분 분야별 세부내용
① 타당함 148(62.7%) 129(54.7%)
② 타당하지 않음 70(29.7%) 77(32.6%)
③ 그저 그렇다 17(7.2%) 24(10.2%)
④ 무응답 1(0.4%) 6(2.5%)
합 계 236(100%)
도록 국토를 이용, 보전 및 관리하는 것이 곧 지속가능한 국토개발이다.
이는 국토개발에 있어서 과거 생산성이 강조되는 경제적 논리에 의한 이용중 심에서 벗어나 환경적 지속성, 경제적 효율성, 사회적 형평성 등 지속가능발전의 세 가지 요건을 충족시킬 수 있도록 국토를 이용하고 관리하자는 것이다. 구체적 으로, 지속가능한 국토개발이란 자연과 인간을 동등하게 고려하는 국토이용, 환 경성을 고려한 국토이용, 지역간․세대간․계층간 형평적 국토이용, 자원과 에 너지가 절약적․효율적으로 이용되는 국토이용을 의미한다. 자연과 국토의 이용 자인 인간이 스스로의 행위에 대한 제한, 자연자원이 고갈되지 않도록 하는 노력 과 규제, 인간 상호간 그리고 인간과 자연간 공동의 이익을 위한 방향으로 국토 를 개발, 이용 및 보전하여 현 세대와 다음 세대가 항구적으로 쾌적하고 풍요로 운 자연을 공유하도록 하는 것이 바로 지속가능한 국토개발의 요체라 하겠다.
지속가능한 국토개발은 환경에 대한 인식이 제고되면서 사회전반에 퍼져 있는 환경을 우선적으로 고려하지 않는 국토개발, 국토이용에 따라 발생하는 개발편 익의 불균형 분배 등을 바로잡는 방향으로의 정책전환을 의미한다. 이러한 사회 적 요구는 지금까지 우리 사회를 지배하여 온 성장위주의 패러다임이 퇴조하고 생태지향적 패러다임이 도래하면서 더욱 커질 것이다. 이러한 관점에서 모호한 개념으로서의 지속가능발전을 실천하고 그것을 측정하기 위한 구체적인 지표를 도출하는 것은 지속가능한 국토개발의 필요성만큼 중요한 과제라 하겠다.
2. 지속가능한 국토개발의 기본방향과 과제
1) 국토개발의 문제점
지속가능한 국토개발지표의 설정은 국토계획의 수립과정에서 활용할 수 있는 지속가능성의 측정수단과 국토개발에 대한 장기 비전과 방향을 제시하는 데 목 적이 있다. 이러한 목적에 따라 지속가능한 국토개발지표를 설정함에 있어서 무
엇보다 중요한 것은 현재 국토개발에 내재되어 있는 문제점을 파악하는 일이다.
우리의 국토개발과 관련하여 기존문헌에서 제기되고 있는 문제점을 정리하면
<표 3-3>에서와 같이 8개 항목으로 요약된다. 첫째는 국토의 계획적 관리의 어려 움과 국토난개발 문제, 둘째는 토지이용 및 도시권 공간구조의 비효율성, 셋째는 토지이용에 있어서 공익과 사익의 조화 미흡, 넷째는 자연생태계의 훼손 및 보전 과 이용간 갈등 심화, 다섯째는 대기 및 수질 등 생활환경오염, 여섯째, 수도권 집중과 지역간 불균형 심화, 일곱째는 도로위주의 교통정책과 대중교통체계의 구축 미흡, 그리고 마지막으로 에너지 및 수자원의 비효율적 이용이다.
이 가운데 설문조사결과 국토개발의 가장 큰 문제점으로 지적된 것은 ‘수도권 집중과 지역간 불균형 심화’로 나타나고 있어 국토균형발전전략의 추진과 관련 지표의 설정이 중요한 과제라 하겠다. 그 다음으로는 ‘국토의 계획적 관리의 어 려움과 국토난개발’과 ‘자연생태계 훼손 및 보전과 이용간 갈등 심화’로 나타나 국토이용 및 개발에 따른 환경훼손 문제가 중요한 이슈임을 알 수 있다. 반면,
‘에너지 및 수자원의 비효율적 이용’은 상대적으로 심각성이 낮게 응답되었다.
<표 3-3> 국토개발의 문제점에 대한 설문조사 결과
항목 심각성
① 수도권 집중과 지역간 불균형 심화 87.5
② 전 국토의 계획적 관리의 어려움과 국토난개발 82.7
③ 자연생태계의 훼손 및 보전과 이용간 갈등 심화 82.2
④ 대기, 수질 등 생활환경오염 79.1
⑤ 도로 위주의 교통정책과 대중교통체계의 구축 미흡 75.6
⑥ 토지이용 및 도시권 공간구조의 비효율성 75.2
⑦ 토지이용에 있어서 공익과 사익의 조화 미흡 74.6
⑧ 에너지 및 수자원의 비효율적 이용 68.6
주: 0 전혀 문제가 되지 않음, 25 다소 문제임, 50 보통, 75 심각함, 100 매우 심각함
지속가능한 국토개발을 위해서는 세부적인 분야를 총괄하여 전체적으로 올바 른 방향이 제시되어야 한다. 지속가능한 국토개발의 기본방향은 지속가능한 국 토개발지표의 설정과정에서 거치게 될 분야별 정책과제와 세부목표를 도출하는 데 준거가 되므로 지표설정에 있어서 기본적인 과정이라 하겠다.
지속가능한 국토개발의 기본방향은 생태지향적 패러다임에서 추구하는 방향 과 같다. 국토개발에 있어서 지속가능성에 대한 논의가 환경에 대한 인식이 제고 되면서 사회전반에 퍼져 있는 잘못된 국토개발에 대한 반성에서 비롯되었다고 볼 수 있기 때문이다. 지속가능한 국토개발에서는 환경적으로 건강한 자연생태 계를 유지하는 국토이용, 사회적으로 다양한 계층의 요구와 미래세대의 수요를 고려한 국토의 이용과 보전, 국토이용으로 인한 이익과 효과의 지역간․계층간 균형 배분, 경제적으로 효율적이면서 친환경적인 자원과 에너지의 이용 등을 요 구하고 있다.
이러한 사회적 인식변화와 새로운 요구의 초점은 지금까지 우리 사회를 지배 하여 온 성장위주의 패러다임이 퇴조하고 생태지향적 패러다임이 도래하고 있음 을 단적으로 보여주고 있다. 생태지향적 패러다임에서는 성장위주의 패러다임과 는 달리 인간과 자연의 공존, 생태계요소간의 상호 연관성, 이해당사자간 타협과 조정, 계획 관련분야의 통합, 자연환경을 배려한 이용 등을 강조한다.
지금까지 추진되어 온 국토개발을 지속가능발전 개념에 투영하여 제기되는 사 항들을 중심으로 지속가능한 국토개발의 기본방향을 정리하면 다음의 7개 항목 으로 요약할 수 있다.
첫째, 개발 및 공급위주에서 관리 및 수요중심으로의 전환이다. 지금까지 개발 지향적 국토이용은 경제적 논리에 치우쳐 모자라는 주거지, 산업용지, 공공시설 용지 등을 공급하기 위한 효율성 위주의 공급체계를 형성하여 왔다. 그러나 지속 가능한 국토개발에서는 경제성과 함께 환경성과 사회적 형평성 원칙 하에서 세
대간, 지역간, 계층간 조화 및 개발된 이후의 관리문제를 강조한다.
둘째, 자연의 수용능력을 감안한 국토의 이용과 개발을 추구한다. 개발과 보전 의 조화라는 명분 하에 최대한의 자연환경 이용을 전제로 자연환경에 미치는 영 향을 최소화하기 위한 대책을 강구하고자 하였던 정책이 바로 지금까지의 국토 개발이 지속가능하지 못한 이유 중의 하나라고 할 수 있다. 그러나 자연의 수용 능력을 정확히 측정한다는 것은 불가능하므로 우리의 수요와 미래 세대가 향유 할 자산의 질을 감안하여 우리 스스로 적정한 이용한계를 설정하는 것이 필요하 다. 지표설정을 통해 인간행위에 대한 규제와 국토이용의 범위를 정하는 것은 바 로 국토의 이용과 개발에 따른 자연의 변화속도를 자연환경의 자정 및 수용능력 에 맞추기 위한 노력이라 할 수 있다.
셋째, 국토이용 및 개발에 있어서 사후 환경대책보다는 환경에 대한 배려를 우 선시 한다. 지금까지 국토이용 및 개발은 과학의 발달과 기술혁신을 신뢰하여 개 발에 의하여 발생하는 환경오염 및 훼손은 해결이 가능한 것으로 간주하였다. 지 속가능한 국토개발에서는 이러한 과학과 기술의 능력을 신뢰하지만 가능하면 국 토이용과 개발에 의한 환경문제를 사전에 배려하도록 하여야 한다. 이런 관점에 서 국토개발지표를 국토정책이나 계획수립과정에 활용할 수 있는 형태로 설정하 는 것이 중요하다고 할 수 있다.
넷째, 인간 편의위주에서 인간과 자연의 공존을 강조한다. 지금까지의 각종 개 발사업은 인간의 자연이용을 당연시하여 자연 본래의 가치에 대한 인식이 낮은 상태에서 추진되어 왔다. 지속가능한 국토개발은 자연의 존재를 인간이 받아들 이는 인식의 변화에서 출발하는 것이다. 인간은 자연의 부분이고, 자연의 파괴는 곧 인간사회의 파멸임을 인식함으로써 자연과 인간이 공존하여야 한다는 것에 대한 중요성이 강조되어야 한다. 따라서, 지표의 설정이 또 다른 인간 편의위주 의 정책과 계획추진의 빌미가 되지 않도록 지표설정시 자연환경의 여건을 충분 하게 감안할 필요가 있다.
다섯째, 계획대상 공간의 범주를 개별 대상지에 국한하기보다는 국토공간 전
체 차원의 계획체계에서 다룬다. 국토 난개발의 가장 큰 원인의 하나는 계획부재 라기보다는 개발대상지 위주의 계획에서 비롯된 것이라고 할 수 있다. 개발대상 지와 그 주변을 함께 조명하는 틀이 없었기 때문에 대상지의 개발로 인해 주변이 받는 영향을 고려하지 못한 데서 개발에 따른 환경문제가 야기된다. 한 부분의 변화는 전체에 영향을 준다는 관점에서 환경성, 사회성, 경제성에 대한 종합적인 평가가 필요하다. 지표의 설정에 있어서 국가-지역-지구 등과 같이 공간적 영역 에 따라 지표의 상세성과 내용이 달라지기 마련이지만, 인간활동 및 이로 인한 환경변화의 공간적 영역을 고려하여 지표를 설정하는 것이 바람직하다.
여섯째, 문제에 대한 개별적 접근보다는 통합적 접근을 강조한다. 지금까지 국 토개발에서는 경제적 비효율성, 환경오염 및 훼손, 사회적 불균형에 의한 계층간
․지역간 갈등문제를 획일적 잣대에 의한 분야별 접근으로 해결점을 추구하고자 하였다. 지속가능한 국토개발에서는 이와 같은 개별적 접근방식의 한계를 극복 하기 위해 문제의 다양한 원인과 상호 연관성에 초점을 맞추어 통합적 해결방안 을 모색하고자 한다. 지표설정에 있어서도 어느 한 분야에 적합한 지표보다는 여 러 분야에서 공통적으로 고려될 수 있는 지표를 포함하는 것이 바람직하다.
일곱째, 정책 수립과 추진에 있어 다양한 이해당사자의 참여를 통한 협력과 조 정을 중시한다. 개별적 접근보다 통합접근, 한 부분보다는 전체를 고려하는 지속 가능한 국토개발에서는 일부 전문가와 행정담당자에 의하여 판단되고 결정되는 현재의 국토개발은 더 이상 유효하지 않다. 부처의 고유한 업무영역에 의한 갈등 보다는 국토개발의 이슈에 따라 부처간 업무의 공유를 협력과 조정을 중요하게 여기는 여건이 조성되어야 한다. 또한, 정책결정에 있어 전문성은 중요하지만 이 해당사자들의 참여를 통한 다양한 견해의 집약과정은 지속가능한 국토개발을 실 제 추진함에 있어서 매우 중요한 원동력이다. 따라서, 지속가능한 국토개발지표 의 설정에서도 반드시 이러한 이해당사자들의 다양한 견해를 수용하는 과정을 거치는 것이 필요하다.