(1) 개념정의
국토란 광의로 보면, 한 나라의 정치, 경제, 사회, 문화 등의 제반활동이 일어나
고, 이의 성과를 담는 그릇으로서 국민생활의 기본이 되는 삶의 터전이다. 협의 로 보면, 국토는 유한자원이자 생산요소의 하나인 토지에 국한하여 사용할 수 있 다. 따라서, 국토의 개념은 매우 넓은 범위에 걸쳐 있으며 국토를 보는 관점과 사용목적에 의해 다양하게 정의될 수 있다. 한편, 본 연구에서 국토개발은 국토 의 개발, 이용 및 보전 등을 포괄하는 개념으로 사용하고 있으므로 국토관리의 관점에서 국토개발을 다루고 있다고 할 수 있다.
국토개발이란 이러한 제반활동이 일어나는 국토를 국민이 쾌적하고 안전하게 살 수 있도록 이용하고 필요한 시설을 설치하는 행위와 제도를 의미한다. 국토개 발을 통하여 미래의 경제적․사회적 변화에 대비하여 국토자원의 잠재력을 효율 적으로 활용할 수 있다19). 즉, 국토개발은 한정된 국토를 효율적이며 바람직한 방향으로 이용, 보전하는 제반 행위이며, 이를 위하여 법, 정책 및 계획 등이 제정 되고 수립된다. 구체적으로, 국토개발은 택지조성 및 주택건설, 기반시설, 공장 및 물류시설, 도로 및 철도, 항만 및 공항, 여가 및 관광시설, 댐 등의 설치, 자연 환경의 보전 및 보호구역 지정 등을 통하여 이루어진다.
(2) 분야 구분
국토개발에서 다루는 분야는 여러 각도에서 구분20)할 수 있다. 본 연구에서는 국토개발지표의 설정목적을 감안하여 제4차 국토종합계획에 포함되어 있는 분 야를 참고하여 국토개발 분야를 구분하였다.
국토종합계획에서는 세부부문을 지역개발, 교통 및 인프라, 토지이용 및 관리, 도시개발 및 관리, 주거환경, 환경보전 및 관리, 수자원 및 자원관리, 남북한 및
19) 국토관리의 기본이념은 모든 국민의 삶의 터전이며 후세에 물려줄 민족의 자산인 국토에 관한 계획 및 정책은 개발과 환경의 조화를 바탕으로, 국토를 균형있게 발전시키고 국가의 경쟁력을 높이며, 국민의 삶의 질을 개선함으로써 국토의 지속가능한 발전을 도모할 수 있도록 이를 수립․집행하여 야 한다고 국토기본법에 명시되어 있다.
20) 국가지속가능발전전략(지속가능발전위원회 2002)에 의하면 국토개발은 교통, 수자원관리, 산림, 농 업, 에너지, 산업, 농업, 해양수산, 유해화학물질, 과학기술, 환경교육 등과 함께 하나의 부문으로 구 분되고 었다. 국토관리전략은 토지이용, 국토자연환경, 균형개발 등을 중심으로 다루고 있다(건설교 통부 2002).
동북아, 재정 등의 9개 분야로 구분하고 있다(부록 3 참조). 그러나 본 연구에서 는 국토개발과 직접적인 관련이 적은 남북한 및 동북아분야와 재정분야를 제외 하였다. 또한, 본 연구의 공간적 범위가 국토라는 점을 감안하여 국토종합계획의 도시개발 및 관리분야에 포함된 세부내용 중 일부를 주거환경, 지역개발 그리고 환경보전분야에 포함시켰다. 그리고, 국토종합계획에서 다루고 있는 분야별 항 목 가운데 일부는 지속가능성의 개념과 국토개발지표 설정목적에 부합하도록 조 정하였다21).
이에 따라, 지속가능한 국토개발지표 설정을 위한 분야를 토지이용, 국토환경 보전, 지역개발, 자원 및 에너지, 생활환경, 교통 등 6개로 구분하였다22). 국토개 발 분야별 세부내용을 살펴보면 <표 3-1>과 같다. 우선, 토지이용분야에는 국토 관리제도, 도시용지 수급, 도시성장관리, 도시권 공간구조, 개발이익 및 토지이용 규제 등의 내용을 포함하고 있다. 국토환경보전분야에서는 개발로 인한 환경오 염과 관련된 내용의 경우 환경공학이나 화학의 관점에서 해결할 수 있는 여지가 많기 때문에 본 연구에서는 포함하지 않았다. 따라서, 이 분야에서는 자연생태계 보전, 연안, 산지, 하천 및 수변공간 보전, 국토환경보전체계 등 주로 국토이용시 우려되는 생태계의 훼손 문제 등이 세부적인 항목으로 포함되었다. 생활환경분 야는 주택, 주거환경, 생활기반서비스, 대기질 및 수질, 녹지, 방재 등 다양한 항 목을 포함하고 있다. 지역개발분야는 국토공간구조, 균형발전, 산업 등의 항목을, 교통분야는 도로 및 철도와 대중교통체계를 포함하고 있다. 마지막으로, 자원관 리분야는 에너지, 수자원 및 폐기물 등이 세부항목이다.
국토개발의 분야를 6개로 구분한 것에 대한 전문가 설문조사 결과, 응답자의 62.7%가 적합하다는 의견을 제시하였다(표 3-2 참조). 분야별 세부내용에 대한
21) 국토종합계획의 환경보전 및 관리는 자연환경과 환경관리를 구분하여 전자를 별도의 분야로 독립하 고, 환경관리는 주택환경, 주거문화 등과 함께 생활환경으로 분류하였으며, 도시개발의 세부항목 중 토지이용관리체계는 토지이용으로 구분하였다.
22) 국토종합계획의 분야 중 남북한 및 동북아, 재정도 지속가능한 국토개발을 위해 필요한 분야이지만, 북한을 포함한 국제관계와 재원조달은 국토개발의 1차적인 대상이 아니므로 제외하였다.
적절성은 국토개발분야의 구분에 대한 응답비율보다는 다소 낮은 54.7%로 나타 났다.
<표 3-1> 국토개발의 분야 구분 및 분야별 세부내용
국토개발 분야 분야별 세부내용
1. 토지이용 토지이용제도, 도시용지 수급, 도시성장관리, 도시권 공간구조, 개발이익 및 토지이용규제
2. 국토환경보전 자연생태계 보전, 연안·산지·하천 및 수변공간 보전, 국토환경보전체계
3. 생활환경 주택, 주거환경, 생활기반서비스, 대기질·수질, 녹지, 방재 4. 지역개발 국토공간구조, 균형발전, 산업
5. 교통 도로 및 철도, 대중교통체계 6. 자원관리 에너지, 수자원, 폐기물
<표 3-2> 국토개발 분야구분의 적절성에 대한 설문조사 결과
분야 구분 분야별 세부내용
① 타당함 148(62.7%) 129(54.7%)
② 타당하지 않음 70(29.7%) 77(32.6%)
③ 그저 그렇다 17(7.2%) 24(10.2%)
④ 무응답 1(0.4%) 6(2.5%)
합 계 236(100%)