국제기구나 주요국가의 지속가능발전지표의 설정모형이나 지표내역을 검토한 결과 가장 중요한 것은 지표를 작성하여 어떻게 활용하고자 하는 것인지 지표작 성목적이 분명하여야 한다는 점이다. 지표설정목적에 있어서 OECD는 인간의 경제사회활동이 환경에 미치는 영향을 파악하기 위한 것인 반면에, UNCSD나 주요국가에서는 지속가능성을 측정, 평가, 향후 방향을 제시하기 위한 것으로 같 은 지표라도 설정 및 사용목적이 서로 상이하게 나타나고 있다.
지표작성의 목적이 지속가능발전의 상태와 달성도를 측정하고 평가하는 것이 라면 지표구성의 기본틀은 지속가능발전 개념의 복잡성과 포괄성 때문에 주제접 근방법을 채택하는 것이 인과관계 접근방법보다 현실적이며 타당성이 있다고 할 수 있다. UNCSD에서도 인과관계접근성의 유용성을 감안하여 처음에는 인과관 계접근방법을 사용하였으나, 국가별 검토와 전문가 협의 등을 거쳐 인과관계접 근방식의 어려움과 한계성을 인식하고 주제접근방법으로 전환한 것은 향후 국토 개발지표를 작성하는데 참고가 될 수 있을 것이다. 따라서, 지속가능한 국토개발 지표는 지표가 갖는 다면성과 다목적성으로 인하여 지속가능발전 전략의 세부목 표 또는 과제별로 지표를 제시하는 것이 바람직하다고 할 수 있다.
국제기구나 주요 국가 지속가능발전지표의 사례연구가 지속가능한 국토개발 지표의 설정에 시사하는 바를 구체적으로 정리하면 다음과 같다.
첫째, 지속가능발전지표는 국가경영 전반에 대한 지침이자 측정도구로서 지표 의 위상을 가져야 한다는 점이다. 해외의 사례지표들은 설정범위가 환경성이나 국토개발에 국한되지 않고 형평성, 효율성 등 지속가능발전 개념 전체 또는 국가 정책 전반에 걸쳐 있으며, 더 나아가 국제적 사회구성원으로 자국의 역할까지 지 표로 제시하고 있었다. 독일의 경우에는 지표에서 중장기적으로 달성하여야 하 는 목표치까지 제시하고 있어 정책수립의 지침이자, 미래지향적 비전을 제시하 고 있다.
둘째, 지표설정에 앞서 국가 지속가능발전 목표와 전략의 수립이 필요하다는 점이다. 국제기구와 국가는 지표설정과정이 서로 다르며, 이는 지표설정목적이 상이하기 때문이다. 국제기구에서의 지표설정목적은 회원국에게 지표설정의 지 침의 제공이 우선적이므로, 주요 분야를 구분하고 분야별 이슈를 중심으로 지표 가 선정되었다. 영국, 독일 등은 국가의 지속가능발전 상태를 측정하고 달성도를 평가하기 위하여 먼저 수립된 지속가능한 국가발전목표와 전략에 따라 지표를 설정하였다. 특히, 독일과 프랑스(부록 10 및 부록 11 참조)는 국가 지속가능발전 전략의 일부분으로서 지표를 설정하고 있다. 따라서, 우리의 경우에도 지표의 개 발에 앞서 국가적으로 합의된 지속가능발전전략을 먼저 수립해야 지표설정이 용 이하고, 활용방안이 명료해질 것이다.
셋째, 지표설정을 통해 지속가능발전 개념의 구체화를 시도하였다는 점이다.
미국의 경우 UNCSD의 DSR구조를 따랐지만, 장기 자산 및 부채, 과정, 현재 결 과 등으로 지표를 구분함으로써 설정된 지표의 특성을 이해하기 쉽도록 하는 동 시에, 지속가능성 개념의 현실적 적용을 용이하게 하였다. 프랑스의 지속가능발 전지표 설정작업을 꾸준히 준비해온 프랑스 환경연구소의 최종 제안(5개의 축, 10개의 모듈, 45개의 지표)은, 지속가능발전의 3가지 측면(경제, 사회, 환경)을 통 합하여 다룸으로써 이들간의 상호 연관성을 반영하고 있다(부록 10 참조). 이와 같이, 국가적 차원의 지속가능발전지표 설정은 애매한 지속가능발전 개념을 분 명히 하는데 기여하였으며, 더 나아가 현재 추진중이거나 향후 추진예정의 지속 가능발전정책의 방향을 제시하는 데 좋은 길잡이 역할을 하고 있다.
넷째, 활용방안을 염두에 둔 지표설정과 작성으로 지표의 효용을 극대화하였 다는 점이다. 비전문가인 일반국민에게 홍보를 하고 환경문제에 대한 경각심을 갖게 하는 데 지표를 활용하기 위하여 지속가능발전 정도를 개관하기에 용이하 도록 중요한 핵심지표로 선정하거나(영국은 약 150개 지표 중 15개의 핵심지표 를, OECD는 10개 정도의 핵심지표를 선정), 지표수를 의도적으로 최소화(독일 21개)하였다. 프랑스의 환경연구소도 지표수가 너무 많아지면 지표로서의 의의
가 떨어진다고 보고 40개 정도로 한정하였다. 따라서, 지표항목의 구성, 즉 지표 체계는 지표작성과 성과측정을 위하여 가급적 핵심지표와 일반지표, 그리고 부 문별 지표와 구분하여 작성하는 것이 바람직하며, 설정된 지표수는 여러 여건을 고려하여 가급적 최소화하는 것이 필요하다. 동시에, 국가보고서 등을 통해 지속 가능발전의 진전상태를 매년 보고하여 자체평가를 함으로써 지표의 실천성을 제 고하는 장치를 마련하였다. 또한, 지표의 작성에 있어서는 시간과 상황에 따라 지표가 변하는 것을 염두에 두고 지속적인 보완작업을 강조하고 있다.
다섯째, 지속가능발전지표 중 국토개발 관련지표는 극히 일부에 국한되었다는 점이다. 국제기구나 사례국가의 분야에서 국토개발이나 토지이용을 별도의 분야 로 구분한 예가 없으며 유관지표도 적었다. 그러나 지속가능발전의 과제와 전략 은 일반적인 항목 외에도 국가 특수상황을 반영하여야 하며, 국토개발이 지속가 능발전에서 차지하는 비중이 높은 우리의 현실을 감안하여 국토개발 이슈에 대 응하는 지표를 설정할 필요는 높은 것이다.
여섯째, 국가단위 지표항목의 설정은 종합화된 지표를 선정하는 것이 바람직 하다는 점이다. 세부적인 사항을 많은 수의 지표로 나열하는 것보다는 정책과제 에 따른 변화와 현상을 나타낼 수 있도록 종합화된 지표를 선정하는 것이 지표의 수도 줄이고 여러 가지 다양한 현상을 설명할 수 있기 때문이다. 예를 들면, 각 부문별 에너지 효용성은 부문지표에서 작성하고 국가단위 지표는 경제성장에 따 른 에너지효용성이라는 하나의 지표로 제시하는 것이 바람직하다.
일곱째, 지표설정과정에는 시민단체는 물론이고 정부 부처 상호간의 의견조정 이 중요하다는 점이다. 독일의 경우, 지속가능발전전략 및 지표를 도출하기 위하 여 연방정부 차원에서 ‘국가지속가능발전위원회’와 민간전문가의 ‘국가지속가능 발전협의회’를 운영하였으며 국민의견을 2회에 걸쳐 수렴하였다. 프랑스에서도 전략 및 지표 채택과정에 있어서 시민단체의 참여 및 정부 부처간 조정이 강조되 었다. 지방자치단체, 민간기업, 시민단체를 대표하는 ‘지속가능발전국가위원회’
와 수상이 의장을 맡고 각 부처의 장관들로 구성되는 ‘지속가능발전을 위한 정부 부처간 회의’가 설치, 운영되었으며, 지표설정작업에 있어서 부처 및 기관간 조
정 및 통합을 계획수립청(Commissariat Général du Plan이라는 수상직속기관이 담당하였다(부록 10 참조). 우리의 경우도, 국가지속발전전략이나 지표의 설정시 범부처적인 대응이 필요하고 시민단체나 개별 국민의 참여를 적극 유도하여야 할 것이다.
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C H A P T E R
지속가능한 국토개발의 정의와 지표
제3장에서는 지표설정의 출발점이라 할 수 있는 지속가능한 국토개발에 대한 개념과 지표설정의 필요성을 정리하였다. 지속가능한 국토개발의 개념은 지표설 정을 위한 범위 설정 및 분야 구분을 위해 조작적으로 정의되었으며, 이에 따라 국토개발의 분야를 6개로 구분하였다. 또한, 국토개발의 전체적인 관점에서 문제 점을 도출하고 지속가능한 국토개발을 위한 기본방향 및 과제를 제시하였으며, 이에 따라 지속가능한 국토개발지표의 필요성과 목적을 정리하였다.