(1) 지방재정공시제도의 도입취지
지방자치제도는 주민의 참여를 전제로 하고 있다. 지방시정에 직접 적인 이해관계를 가지고 있는 지역주민으로 하여금 스스로를 다스리 게 한다면 자연히 민주주의가 육성․발전될 수 있다는 풀뿌리 민주주 의를 그 이념적 배경으로 하고 있다.67) 다시 말해서 중앙정부로부터 지방자치단체로 권력을 분산하고, 지방자치단체가 스스로 정책을 결 정하고 집행할 수 있도록 하며, 아울러 지방자치단체의 정책결정과 집행에 해당 지역 주민들이 참여할 수 있는 기회를 확대하는 것이 지 방자치제도의 본질적 목적이라고 할 수 있는 것이다.68)
지방자치는 중앙정부가 독점하고 있던 권한과 사무가 지방으로 이 양되는 것을 의미한다.69) 하지만 중앙의 특정사무가 지방으로 이전되
67) 헌재 1991.3.11, 91헌마21.
68) 조창현, ｢지방자치론｣(박영사, 2000), 75면.
69) 이러한 점에서 지방자치는 지방분권을 전제로 하고 있다고 할 수 있다. 그러나 우리나라의 지방자치는 사무의 결정권과 과세권을 중앙정부가 장악하고 지방에는 집행권만을 확대해 주는 집권적 분산체제로서 진정한 의미의 지방자치제도가 정착
었다 하여도 지방자치단체의 자주적 재정확보가 이루어지지 않은 상 황에서 실질적 지방자치를 기대할 수는 없다.70) 지방자치가 실효성을 갖기 위해서는 자치단체의 권한과 사무수행에 필요한 재원이 적절히 지원되어야 하며, 지방재정71)의 확보는 지방자치의 성공여부를 결정하 는 중요한 요인이 되는 것이다. 바꿔 말하면 진정한 지방자치가 실현 되기 위해서는 건전한 지방재정의 확보가 필수적이라고 할 수 있다.
그러나 현실적으로 지방재정과 관련한 많은 문제점들이 지적되었다. 민선단체장의 선거를 의식한 무리한 선심성․낭비성 재정운용 및 자 체재원보다는 지방채에 의존하여 대규모 투자사업을 시행함으로 인한 재정적자심화, 아울러 경상예산분야에서도 관련지침에 어긋나게 예산 을 편성․집행하는 등 지방재정의 방만한 운용 등 많은 문제점들이 지적되고 있다.72) 최근 국가재정의 적자가 심화되는 상황에서73), 국가
되지 못하였다고 평가되었었다. 다만, 2003년 12월에 국회를 통과한 지방분권특별 법을 통해 행정분권, 재정분권, 정치적 분권, 자치권 강화와 주민직접참여제도 등에 대해 규정을 두고 있어 지방분권을 위한 제도정비를 진행하고 있는 상황이다. 현재 정부가 추진중인 지방분권은 ‘주민의 자발적 참여를 통해 지방자치단체가 그 지역 에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 자기의 책임하에 집행하도록 하며, 국가와 지 방자치단체간 또는 지방자치단체 상호간의 역할을 합리적으로 분담하도록 함으로 써 국정의 통일성을 확보하고 지방의 창의성 및 다양성이 존중되는 내실있는 지방 자치를 실현하는 것’을 그 기본이념으로 하고 있다(지방분권특별법 제3조). 이에 관 한 상세는 이재은, “지방재정분권화의 방향 및 기조”, 한국지방재정학회 2003년도 춘계학술대회 발표논문집 참조.
70) 김배원, “지방재정 건전성 제고를 위한 주민의 역할”, ｢재정건전성 제고를 위한 지방재정법의 과제｣(한국법제연구원 워크샵 자료, 2006. 7), 11면.
71) 지방재정이란 지방자치단체의 수입․지출활동과 지방자치단체의 자산 및 부채를 관리․처분하는 일체의 활동을 말한다(지방재정법 제2조 제1호).
72) 김배원, 전게논문, 18면 이하 참조.
73) 우리나라의 경우 다른 국가에 비해 상대적으로 재정적자가 심각한 상황은 아니 라고 하여도 계속되는 성장률의 저하, 인구의 급속한 고령화와 출산율 저하, 복지 에 대한 수요 증가 등 재정수지가 악화될 수 있는 요인들이 상당부분 존재하고 있 는 것이 현실이다. 실제로도 최근 국가채무가 2004년 204조 5000억원에서 2005년 현재 248조 1000억원으로 43조원 이상 급증하고 있다. 뿐만 아니라 경기회복 속도 가 느려지면서 정부의 재정수입은 줄어드는데 지출은 오히려 늘어나고 있는 상황 이다. 실제로 2004년에 중장기 계획을 세울 때만 해도 2006년도 총수입을 244조 6000억원으로 잡았으나, 올해 예산편성에서는 총 수입을 9조원 낮춰 잡았다. 또한
재정 수요의 상당부분을 차이하고 있는74) 지방재정의 방만한 운영은 심각한 문제일 수밖에 없다.
상술한 바와 같이 지방자치의 본질을 주민참여라고 할 때, 지방재정 의 방만한 운영을 막고 재정건전화를 이루기 위해서는 주민들의 적극 적인 관심과 참여가 절실히 요구된다. 현행법은 이러한 점을 고려하여 주민들이 지방재정에 직간접적으로 참여할 수 있는 제도적 장치들을 마련하고 있다.75) 하지만, 이러한 주민참여를 통한 재정 건전화를 위해 서는 주민들이 지방자치단체의 재정상황을 정확히 알 수 있도록 하기 위한 ‘재정투명성(fiscal transparency)’의 확보가 선행되어야 한다.
다시 말해서, 주민들에게 지방자치단체의 재정에 관한 정확한 정보를 제공하고 주민들은 이러한 정보를 바탕으로 재정운영에 적극 참여함으 로써 재정 건전성을 제고하여야 하는 것이다. 이러한 측면에서 OECD 및 IMF와 같은 국제기구에서는 재정투명성 확보를 위한 재정정보공 시에 관한 가이드라인을 제시하고 있으며, 많은 국가들은 이러한 가 이드라인을 자국법에 수용하려는 노력들을 경주하여 왔다. 우리나라 의 경우도 종전의 ‘지방재정공개제도’를 개선하여 2006년부터 ‘지방재
2008년 전망치도 283조 6000억원에서 272조 7000억원으로 10조 9000억원이 줄어들 었다. 이처럼 정부의 수입은 줄어들고 있는데 반하여 지출은 줄지 않고 있으며, 오 히려 2006년 총지출의 경우 지난해 계획보다 1조 1000억원 늘려 잡고 있는 상황이 다. 따라서 국가재정의 건전성 확보가 중요한 화두가 되고 있으며, 이를 위한 제도 적 보완책 마련에 대한 요구도 커지고 있는 상황이다. 조선일보, 2005년 9월 29일 자 참조.
74) 2006년도의 경우 지방재정규모는 100조원을 넘어서고 있으며, 재정규모로 볼 때 지방재정규모와 국가재정규모가 54대 46으로 지방재정의 규모가 중앙재정을 능가 하고 있다. 또한 지방자치단체는 중앙재정의 34%(2004년 기준)정도를 소요하고 있 어 지방재정의 방만한 운용은 그대로 중앙재정의 부담이 될 수밖에 없다. 조경연,
“지방재정공개제도의 강화방안 - 지방재정공시제도를 중심으로 -”, ｢지방재정｣ 통권 139호(한국지방재정공제회, 2006), 30면.
75) 현행 지방자치법상 주민의 직접 참여방법으로는 주민투표(제13조의2), 조례의 제 정 및 개폐청구(제13조의3), 주민의 감사청구(제13조의4), 주민소송(제13조의5), 주민 소환(제13조의8) 등이 있다. 또한 지방재정법상 규정된 주민의 간접참여 방법으로 는 주민참여예산편성제도(제39조)를 들 수 있다.
정공시제도’를 전면적으로 시행하고 있는 것도 이러한 맥락에서 이해 할 수 있다.
(2) 지방재정공시제도의 성립
1) 지방재정공개제도에 대한 문제제기
종전의 지방재정법은 지방자치단체장이 조례가 정하는 바에 따라 세 입․세출예산의 집행상황, 지방채 등 재정운영에 관한 중요사항을 주 민에게 공개하도록 하는 지방재정공개제도를 도입하였다(제118조의3).
동 제도는 지방자치단체가 국회, 지방의회, 국민(주민)에 대해 정기적 으로 적어도 매년 1회 이상 지방재정상황에 대하여 보고 또는 공표하 는 것으로 재정공개주의 원칙에 바탕을 둔 제도이다.76)
하지만 지방자치가 본격화되면서 지방재정공개제도는 그 한계를 노 출하기 시작하였다. 교부세율이 인상되고 분권교부세가 신설되는 등 지자체의 세입자주권이 강화되었으며, 예산편성지침의 폐지 및 지방 채 발행 총액한도제의 도입 등으로 지자체의 세출자치권이 확대되기 시작하였다. 이처럼 지자체의 자율과 분권화가 진전됨에 따라 지방자 치단체의 지방재정에 대한 책임성을 확보해야 할 필요성이 강하게 대 두되었다.77)
그러나 기존의 지방재정공개제도는 공개대상범위가 제한적이고 복 잡하고 어려워서 주민들의 이해와 접근이 곤란할 뿐만 아니라, 공급 자 위주의 정보공개가 이루어짐에 따라 수요자가 알고자 하는 정보에 대한 공시가 이루어지지 않는 문제가 있었다. 뿐만 아니라 정보공개 에 대한 기준 등을 지자체가 조례로 정하게 함에 따라 지자체들마다 공개기준 및 공개범위가 상이하여 동종 자치단체간의 비교평가가 불
76) 문병근, 전게논문, 5∼6면.
77) 행정자치부 재정정책팀, “지방재정공시제도 운영계획”(2005. 6), 1면.
가능하다는 점에서 주민참여를 통한 투명성 제고라는 정보공개의 본 래적 목적을 달성하기 어려운 구조였다.78)
2) 지방재정공시제도의 도입
상술한 바와 같이 지방재정공개제도가 많은 문제점들을 노출하자, 이를 개선하여 정보공시의 본래적 목적을 달성코자 마련된 것이 지방 재정공시제도이다. 동 제도는 지방재정법 개정을 통해 도입되었으며 시험운영을 거쳐 2006년 8월 1일부터 250개 지방자치단체에서 일제히 시행되었다.
지방재정공시제도를 도입한 가장 큰 이유는 지방재정운영의 투명성 및 책임성을 확보하기 위한 것으로 설명되고 있다. 즉, 구체적인 공시 기준을 마련하여 재정운영의 투명성을 제고하고 절차와 방법을 구체 화하여 형식적인 제도운영을 방지하는 책임재정운용 도모하고 있다.
이를 위해 과거 지방재정공개제도에서는 조례로 위임하였던 정보공개
이를 위해 과거 지방재정공개제도에서는 조례로 위임하였던 정보공개