1970년대부터 2차례의 석유위기를 겪으면서 경제성장이 둔화되는 일 방 연금, 의료, 고용 등 사회보장관계를 중심으로 정부지출이 증대하 였으며, 1970년대 후반부터 재정적자 확대되었다. 이에 대해 영국, 미 국, 뉴질랜드 등을 시작으로 많은 국가가 비대화된 정부부문의 개혁 에 착수하였고 그 과정 중에서 예산, 재정의 투명성의 중요성을 다시 인식하게 되었다. 재정재건 등의 개혁은 먼저 재정상황의 실태를 정 확히 알아야 하는 것이 첫 번째 단계이므로 재정관련 정보가 정확히 공개되는 재정투명성의 확보가 선행되어야 하기 때문이다. 또한 개혁 은 일반적으로 국민에게 고통을 주는 것이기 때문에 국민의 이해 없 이 개혁은 이루어질 수 없다는 점에서도 예산 및 재정의 투명성을 향 상시켜야 할 이유가 있는 것이다.
재정의 투명성은 일반국민에게 정부의 조직․기능, 재정정책의 의도, 공적부분의 회계, 재정의 전망을 공개하는 것을 말한다.25) 즉, 국가나
24) 정홍상, 전게논문, 55면.
25) IMF, Code of Good Practices on Fiscal Transparency(Mar. 23, 2001)<http://www.imf.
org/external/np/fad/trans/code/htm>(visted May 23, 2006); 財務省財務總合政策硏究所, ｢我 か国の豫算․再訂システムの透明性 - 난外國との比較の觀點から-｣(2002. 9), 1頁; 문
지방자치단체가 보유하는 주요 재정정보를 이해관계자에게 적시에, 정확하고, 공정하며 접근가능하게 공개하는 것을 말한다.26) 하지만 재 정투명성은 관련 정보의 공개만으로 이루어질 수는 없으며, 납세자인 주민이 제공되는 정보를 활용하여 국가나 지자체의 활동에 직간접적 으로 참여함으로써 비로소 가능한 것이다.
결국 재정투명성은 정보공개 장치를 통하여 국민 또는 주민이 정책 결정에 적절히 참여하는 민주주의과정으로 볼 수 있는 것이다.27) 유권 자인 주민은 정보제공을 통해 지자체의 재정상태 및 활동상황 등을 정 확히 평가․전망하고, 제도적으로 보장된 방법을 통해 적극적으로 의 견을 개진할 수 있다. 뿐만 아니라 궁극적으로는 향후 선거 등을 통한 평가에 의해 해당 자치단체를 직접 평가할 수도 있는 것이다.28) OECD 가 재정투명성의 확보를 ‘정책의 의도, 입안, 실시에 관한 사항을 공개 하는 것을 통하여 좋은 정부(good governance)를 이루기 위한 가장 중 요한 열쇠’라고 정의하고 있는 것도 이러한 이유에서라고 할 수 있다.
(2) 재정투명성의 필요성
우리나라의 경우 다른 국가에 비해 상대적으로 재정적자가 심각한 상황은 아니라고 하여도 계속되는 성장률의 저하, 인구의 급속한 고령 화와 출산율 저하, 복지에 대한 수요 증가 등 재정수지가 악화될 수 있는 요인들이 상당부분 존재하고 있는 것이 현실이다. 실제로도 최근 국가채무가 급속히 증가할 뿐만 아니라29) 경기회복 속도가 느려지면
병근, “지방재정의 투명성 제고방안”, ｢지방재정｣, 통권 제139호(한국지방재정공제회, 2006), 3∼4면.
26) 임성일, “지방재정의 투명성 제고와 기대되는 효과”, ｢지방재정｣, 통권 제139호 (한국지방재정공제회, 2006), 14면.
27) 문병근, 전게논문, 4면.
28) 財務省財務總合政策硏究所, 前揭書, 2頁.
29) 우리나라의 국가채무는 2004년 204조 5000억원에서 2005년 현재 248조 1000억원 으로 43조원 이상 급증하고 있다. 조선일보 9월 29일자 참조.
서 정부의 재정수입은 줄어드는데 지출은 오히려 늘어나고 있는 상황 이다.30)
따라서 국가재정의 건전성 확보가 중요한 화두가 되고 있으며, 이를 위한 제도적 보완책 마련에 대한 요구도 커지고 있는 상황이다. 한 나 라의 재정은 국가의 경제활동 전체를 말하는 것으로 그 사회, 문화, 정 치, 경제적인 모든 측면을 담고 있는 존재이다. 따라서 국가재정에 관 한 논의는 사회의 어느 한 측면 또는 어느 한 학문분야만을 가지고 설 명될 수는 없으며, 사회 모든 영역에서 함께 논의가 되어야 할 것이다.
재정개혁, 또는 재정의 건전성을 논의하기 위해서는 먼저 선행되어 야 할 것이 재정의 투명성 확보이다. 재정의 투명성이 왜 중요한가에 대해서 IMF는 세 가지의 이유를 설명하고 있다. 먼저, 양호한 통지에 공헌하는 가장 중요한 요소이며, 재정정책의 입안과 결과에 대해서는 국민적인 논의를 가능하게 하는 것과 함께 재정정책의 실시에 대해서 정부의 설명책임을 향상시킬 수 있다는 것이다. 그 결과 거시경제적 측면에서 정책에 대한 신뢰성과 국민의 이해를 높일 수 있다는 점에 서 중요한 의미를 갖게 되는 것이다.
두 번째로 중요한 점은 글로벌화되어 가는 세계에 있어서 거시경제 의 안정과 질 높은 성장에 공헌할 수 있다는 점과, 세 번째로 정부활 동의 효율성을 향상시키고 건전한 재정을 달성하는데 기본적인 요소 가 된다는 점이다. 간단히 말해서 예산 및 재정의 투명성은 양호한 통치, 경제의 안정과 성장, 건전한 재정에 반드시 필요한 요건이라고 할 수 있다.
30) 정부의 재정수입이 줄어드는 이유는 경기회복이 느려지면서 세금이 제대로 걷히 지 않기 때문이다. 그 결과 지난해 중장기 계획을 세울 때만 해도 2006년도 총수입 을 244조 6000억원으로 잡았으나, 올해 예산편성에서는 총 수입을 9조원 낮춰 잡았 다. 또한 2008년 전망치도 283조 6000억원에서 272조 7000억원으로 10조 9000억원 이 줄어들었다. 이처럼 정부의 수입은 줄어들고 있는데 반하여 지출은 줄지 않고 있으며, 오히려 2006년 총지출의 경우 지난해 계획보다 1조 1000억원 늘려 잡고 있 는 상황이다. 조선일보, 9월 29일자 참조.
결론적으로 볼 때 재정투명성은 국가재정의 건전성을 확보하기 위 한 수단으로서 중요한 의미를 갖는 것이다. 재정건전성은 재정지출의 요구수준과 그러한 지출에 충당할 수 있는 이용 가능한 자원수준에 의해 결정되게 된다.31) 이는 한정된 자원을 어떻게 효율적으로 배분 하고 운용하는가와 관련된 문제로서 국가의 재정정책과 밀접한 관련 성을 갖는 것이다. 다시 말해서, 국가재정현황에 맞는 재정정책의 수 립이 재정건전성의 첫 번째 조건이 되는 것이다. 이를 위해서는 국가 재정에 관한 정보가 정확히 전달되고 이를 통해 이해관계자인 국민의 의견이 적절히 반영될 수 있도록 하는 것이 필요한데, 이것이 바로 재정투명성인 것이다. 결국 재정투명성이 확보되어야 재정에 관한 올 바른 정책이 수립될 수 있고, 이는 궁극적으로 재정건전성 제고를 위 한 구체적 방안이 되는 것이다.
(3) 재정투명성에 관련한 현행 법률의 검토
1) 재정관련 법률의 현황
재정을 대상으로 하는 법 분야를 통칭하여 재정법이라 칭하는 것이 일반적이다. 즉, 재정법이란 넓은 의미에서 재정에 관한 법이라 할 수 있으며, 보다 구체적으로는 국가가 국가권력을 기초로 국민에게 강제 적으로 부과하는 조세에 관한 법과 국가가 그 조직을 유지하기 위해 필요한 예산․결산․현금의 수지․채권․채무 등의 재산의 관리처분 등 재무의 관리운용에 관한 법으로 대별할 수 있다.32)
31) 김배원, “지방재정 건전성 제고를 위한 주민의 역할”, ｢재정건전성 제고를 위한 지방재정법의 과제｣(한국법제연구원, 2006), 12∼13면.
32) 槇重博, ｢財政法原論｣(弘文堂, 1998), 2頁. 우리나라의 경우 아직까지 재정법의 의 의에 대한 논의를 찾아보기 어려우며, 상대적으로 일본의 경우 재정법 자체에 대한 논의들이 다수 존재하고 있으며 이러한 논의들은 우리에게 많은 시사점을 주고 있 다. 일본의 경우 1947년 헌법재정과 함께 재정법이라는 용어가 최초로 등장하였는 데, 이 시기의 재정법이란 개념은 종전의 ‘회계법’의 개념과 대동소이한 의미를 가 지고 있었으며, 행정작용법 영역의 하나로 파악하였다. 이 시기 일본의 경우 재정
가. 현행법의 개요 (가) 재정헌법
근대국가에서 재정에 관한 기본적인 사항은 헌법에서 규정하는 것 이 일반적이다.33) 재정에 관하여 헌법에 규정된 사항을 재정헌법이라 고 하나, 우리나라 헌법의 경우 재정에 관하여 별도의 장을 두고 있 지 않으며34) 개별조항에서 국가의 재정기능에 대한 기본적인 원칙을 규정하고 있다.35)
우리나라의 경우 현행 헌법 제54조부터 제59조까지를 ‘재정헌법규 정’으로 이해할 수 있다. 헌법규정은 개괄적인 내용만을 규정하고 있
작용에 대해서는 각종 조세법에서 규정하고 있는 ‘재정권력작용’과 재정법 및 회계 법에서 규율하고 있는 ‘재정관리작용’으로 구분하였는데, 재정법이란 이 중 재정관 리작용에 관한 법을 대상으로 하는 법으로 이해하였다. 그러나 이로서는 재정법에 대한 충분한 설명이 되지 못하였다. 재정법이나 재정학은 그 복합적인 성격으로 경 계학문으로서 표현될 수 있다. 즉 재정학은 경제학, 회계학, 경영학, 정치학, 행정 학, 사회학 등의 경계선상에 있는 학문이며 따라서 재정법학도 이러한 모든 학문들 을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다는 측면에서 그 개념을 정의해야 한다는 주 장들이 제기되었다. 이에 대한 상세한 내용은 小沢降一, “財政法学の可能性”, ｢財政 法の基本問題｣(日本財政法学会, 2005), 3∼8頁.
33) 김동희, 전게서, 594면.
34) 우리헌법의 경우 제헌헌법 이래 변함없이 예산결정을 포함하여 재정운영에 직접 적용되는 실체적 규정을 전혀 두고 있지 않다. 이에 대해 헌법규범을 준거로 하는 결정체계, 통제체계 속에서 재정권력행사의 특수성이나 예산결정을 포함한 국가재
34) 우리헌법의 경우 제헌헌법 이래 변함없이 예산결정을 포함하여 재정운영에 직접 적용되는 실체적 규정을 전혀 두고 있지 않다. 이에 대해 헌법규범을 준거로 하는 결정체계, 통제체계 속에서 재정권력행사의 특수성이나 예산결정을 포함한 국가재