재정관련 리스크의 공개 - 재정의 투명성 제고를 위한 정보공개 관련 법제의 개선방안

IMF 매뉴얼 및 OECD 가이드라인은 재정리스크로서 거시경제에 영 향을 미치는 GDP 성장률, 금리 등의 변동이 미치는 재정효과, 우발채 무 및 조세지출(Tax Expenditures)²¹⁹⁾ 등의 공개를 권유하고 있다. 특히

219) 사회적․경제적 목적을 달성하기 위해 특정 활동 또는 특정 집단에게 세제상의

우발채무에 대해서는 이를 수치화할 것과 정부보증, 면책, 미지급 자 본, 소송에 의한 손해배상금 등을 분야별로 분류하여 공표할 것을 권 고하고 있다. 아울러 조세지출의 경우에 대해서도 예산문서에 재정상 의 효과를 금액으로 환산하여 포함시킬 것을 장려하고 있다. 이에 따 라 많은 국가들은 정도에 차이는 있지만 우발채무 및 조세지출 등을 공표하고 있다.

재정운용과 관련된 정보의 제공은 정책담당자에게는 매우 부담스러 운 일이다. 재정운용에 관한 정보를 얻은 국민들이 이를 통해 정책에 참여하는 것은 재정운용자들의 입장에서는 일종의 감시․감독이기 때 문이다. 특히, 선거를 의식할 수밖에 없는 지방자치단체장의 경우에는 더욱 그러하다.

따라서 재정운용자들은 자신들이 비난받을 수 있는 정보에 대해서 는 될 수 있는 한 감추려고 할 것이다. 우리법이 국가재정법을 제정 하면서 재정정보공표제도를 마련하고 공표해야 할 정보의 대강을 법 에서 정하고 있는 것도 재정운용자의 자의적 판단에 의한 정보전달을 사전에 막기 위한 것이라고 할 수 있다. 동 제도의 도입은 재정운용 자가 자신에게 불리한 정보를 감추는 것을 예방할 수 있을 것이다.

그러나, 문제는 장래 발생가능성이 있는 리스크에 대한 정보의 공개 이다. 동 정보들은 현실화되지 않고 있는 정보이기 때문에 일견 공개 할 필요성이 없다고 할 수도 있다. 그러나 우발채무가 현실화되는 경 우 국가적으로 큰 재정부담이 될 것이며, 조세지출은 직접적인 재정 의 지출은 아니지만 세입이 감소하는 것이기 때문에 사실상 세출과 동일한 의미를 가질 수밖에 없다. 아울러 금리변동, 환율변동 및 공적 자금의 투입, 연기금의 부실화 등은 향후 큰 재정부담이 될 수밖에 없다.

혜택을 제공해 지원하는 것을 말한다. 예산상의 모든 지출이 직접지출이라면 세제상 의 특혜를 통한 지원은 간접지출이라고 볼 수 있으며 이를 조세지출이라 한다. 조세 지출은 그만큼의 보조금을 준 것과 같다는 의미에서 숨은 보조금이라고도 한다.

재정운용자는 이러한 리스크들을 충분히 고려하여 재정정책을 입안 하고 수행해야 하며, 이러한 과정에서 투명성을 확보하고 재정이 건 전성을 기하기 위해서는 이에 관한 정보가 국민들에게 충분히 전달되 어야 필요가 있다.

(2) 재정운영상의 리스크의 공개의 필요성 및 개선방안

국민이 재정에 관해 완전하게 이해하고 국가의 재정정책을 평가할 수 있기 위해서는 장래 발생 가능한 재정상의 리스크를 충분히 고려 할 수 있어야 한다. 이러한 리스크가 고려되지 않는 경우 국가재정의 상황을 정확히 파악하는 것이 불가능하며, 결과적으로 올바른 재정정 책의 수립도 불가능하게 되는 것이다.

예를 들어 국가채무의 규모를 파악하는 것은 국가재정의 기본방향을 정하는데 있어 중요한 의미를 갖는다. 국가채무의 규모에 따라 현재 국가재정의 적자 및 흑자 정도가 판단되고 이를 통해 재정정책이 결정 되기 때문이다. 실제로 케인즈가 주창한 ‘재량적 재정정책(discretionary fiscal policy)’²²⁰⁾에 의할 경우 불황시는 공채발행에 의한 재정적자를 활용하고 공공사업이나 감세 등에 의해 경기를 활성시키며, 반대로 활황 시에는 정부의 세출삭감 및 증세에 의해 경기과열을 억제하는 정책을 시행하게 된다.²²¹⁾ 이 때 현재의 재정상황을 파악하는 중요한

220) 정부가 의도적으로 정부지출이나 조세를 변동시켜 국민소득을 변동시키고 경제 안정을 이룩하고자 하는 정책을 재량적 재정정책이라 한다. 케인즈에 의하면 재량 적 재정정책은 매우 유용하고 바람직한 것이다. 단기에 재량적 재정정책은 총수요 를 변동시키고 총수요의 변동은 승수효과를 일으켜 승수배로 국민소득을 변동시킨 다. 총수요를 증가시키기 위하여 정부지출을 늘리거나 조세를 감면하는 것을 확대 재정정책이라 하고, 반대로 총수요를 감소시키기 위하여 정부지출을 줄이거나 조세 를 증가시키는 것을 긴축재정정책이라 한다.

221) 물론 재정정책이 정치적으로 이용되기 쉽다는 점과 예산편성 등은 시간을 요하 여 재정정책을 실시할 타이밍을 놓치기 쉽다는 점을 들어 그 실효성에 의문을 제 기하는 경우도 있다. 또한 최근에는 재정정책 자체에의 유효성에 의문이 제기되기 도 한다. 上村敏之, 前揭書, 13頁.

기준 중의 하나가 국가채무가 되는 것이며, 따라서 국가채무의 규모 를 정확히 아는 것은 재정정책을 수립하는데 있어 중요한 출발점이 되는 것이다.

그런데 현재 이 국가채무의 범위를 서로 다르게 보는 시각이 존재 함에 따라 국가재정상황에 대한 사회적 합의가 이루어지지 않고 있는 상황이다.²²²⁾ 이 문제의 중요한 논점 중의 하나는 바로 우발채무를 국 가채무로 인정할 것인가이다. 정부는 국제기준에 따라 우발채무를 국 가채무 범위에 포함시키지 않고 있으나²²³⁾ 일부에서는 이를 포함해야 한다는 주장이 제기되고 있는 것이다.

그러나 문제의 본질은 우발채무를 국가채무에 포함시킬 것이냐 말 것이냐가 아니라, 어떻게 하면 보다 바람직한 재정계획을 수립할 수 있는가이다. 현재 우발채무를 국가채무 범위에서 제외하고 있는 IMF 기준에도 불구하고 우리나라의 경우에만 이를 포함시키는 경우 대외

222) 박형수․박기백, ｢재정건전화를 위한 국가채무 관리방안｣(한국조세연구원, 2003), 25∼28면.

223) 우리나라의 경우 IMF 기준에 따라 국가채무를 판단하고 있으며, IMF는 우발채 무는 국가채무의 범위에서 제외하고 있다. IMF의 경우, 국가채무란 정부가 직접적 인 상환의무를 부담하는 채무로서 확정채무를 의미하며, 채무통계는 내부간 거래를 제외한 통합재정기준으로 작성할 것을 정하고 있다(Only the recognized direct financial obligations of the government which are serviced through interest payment and/or redemption should be included in debt. Like revenue and expenditure, debt should be shown on a consolidated basis, eliminating from the totals for a single government any debt owed by one part of government to another). 따라서 (ⅰ) 보증채무와 공적연금 등의 잠재채무와 같이 확정채무가 발생되지 않고 규모가 미확정인 우발채무는 국 가채무가 아니며(①Government guarantees of the debts of others should be excluded unless and until the government is called upon to take over and service that debt. ② The contingent and actuarial liabilities of government insurance schemes and social security systems are also excluded from the totals of recognized, fixed-term direct government debt), (ⅱ) 현금․통안증권 등 통화정책 수행을 위한 중앙은행(통화당국)의 채무도 국가채무에서 제외되며(The monetary authorities’ obligations - for currency issues, for example - are excluded from government debt), 아울러 (ⅲ) 공기업과 공공금융기관의 채무도 국가채무에서 제외되는 것(The debts of public enterprises, outside government, would be excluded, as would the debts of any financial institution functions carried out by government.)으로 보고 있다.

적인 국가채무가 타국에 비해 지나치게 과다하게 평가될 수 있다는 점에서 바람직하지는 않다. 하지만, 우발채무의 존재를 무시하고 재정 정책을 수립하는 경우 향후 예상치 못한 재정부담 증가로 인한 문제 가 발생할 수 있을 것이다.

이러한 측면을 고려할 때 가장 바람직한 것은 우발채무를 국가채무 에 포함시킬 필요는 없지만, 재정리스크로서 이를 공개하고 재정정책 수립에 이를 반영하는 것이 필요하다고 생각된다. 조세지출이나 기타 의 재정리스크 경우에도 마찬가지이다. 따라서 앞으로 국가재정계획 수립시 또는 재정전망을 공개할 경우 우발채무 등의 재정리스크를 함 께 공개하도록 하는 것이 바람직할 것으로 생각된다.

제 3 절 효과적인 재정정보공개체계 구축 1. 적시공시체제의 구축

(1) 재정투명성 제고와 적시공시

재정투명성을 앞서 설명한 바와 같이 정보공개장치를 통하여 국민 또는 주민이 정책결정에 적절히 참여하는 민주주의 과정으로 본다면, 정보공개는 국민참여의 전제조건으로 의미를 갖는 것이다. 즉, 유권자 인 국민은 제공되는 정보를 통해 국가 또는 지방자치단체의 재정상태 및 활동상황을 평가․전망하고, 제도적으로 보장된 참여방법으로 통 해 적극적으로 의견을 개진하는 것이 재정투명성의 기본적 구조인 것 이다.

따라서 재정정보의 공개는 시간적으로 국민들의 의견이 정책에 피 드백될 수 있도록 이루어져야 하는 것이다. 국민들에게 가장 필요한 시기, 즉 적시공시(timely disclosure)가 이루어져 하는 것이며, 이러한 의미에서 정보공시에 대한 규제는 단순히 공시할 정보만을 규제하는

것이 아니며, 공시시간과 장소, 방법 등을 통합적으로 규율하는 것이 다.²²⁴⁾ 아무리 정확한 정보라 할지라도 시기적으로 너무 늦게 전달된 경우 주민참여를 통해 얻을 수 있는 이익이 희석될 수 있기 때문이다.

앞에서 살펴본 바와 같이 IMF 매뉴얼 및 OECD 가이드라인에서 보 고서의 공표시기에 따라 종류를 구분하여 공표할 것을 권고하고 있는 것도 이러한 적시공시를 위한 것이라고 판단된다. 또한 오래 전부터 정보공시제도를 채택한 상법, 증권거래법 등의 경우 공시내용뿐만 아 니라 공시시점을 엄격하게 규정하고 있는 것²²⁵⁾도 적시공시의 중요성 을 반증하는 것이라고 할 수 있다.

문서에서 재정의 투명성 제고를 위한 정보공개 관련 법제의 개선방안 (페이지 140-148)