IMF매뉴얼은 재정의 지속가능성을 평가하기 위해 확립된 방법은 존 재하지 않는다고 하여도, 채무비율, 이자율, 성장률 등의 변수를 사용 하여 일정한 지속가능성을 분석하는 것을 제안하였다(우량관행). 금후 장기적으로는 인구구성의 변화에 의해 고령화가 진전되고 연금, 의료 등의 사회보장비가 증가할 것이 예상되기 때문에, 재정의 장기지속가 능성에 대한 분석도 그 중요성이 더욱 커지고 있다.139)
(2) 주요국가의 대응 및 입법례
많은 국가들이 재정의 장기지속가능성의 분석을 어떠한 형태로든 공표하고 있으며, 특히 미국140), 뉴질랜드, 영국의 경우는 매년 예산문 서에서 이를 공표하고 있다.141) 이들 국가의 분석방법은 기본적으로
138) 財務省財務總合政策硏究所, 前揭書, 79頁.
139) IMF Manual, p. 39.
140) 미국의 경우 중기적인 재정운용 프레임워크와 동일하게 대통령 직속의 OMB뿐 만이 아니라 의회예산국(CB))에서도 장기지속가능성 분석을 행하여 공표하고 있다.
141) 참고로 장기분석의 결과를 보면 미국의 경우는 다른 2개국의 경우와 다르다. 미 국에서는 2008년까지 제2차 세계대전후의 베이비붐세대가 사회보장의 수급자격자 가 되기도 하며, 99년도의 종합수지흑자는 수급 프로그램의 개혁이 없으면 곧 적자
동일하며 인구학적인 경향을 가지고 거시경제적 측면의 계수를 이용 하여 장기적인 세입․세출총액, 채무잔고등을 추계하고 있다. 추계하 는 기간은 미국은 70년, 영국은 30년이고 뉴질랜드는 50년으로 국가 간 차이가 있지만 어떠한 경우에도 상당히 장기간이며 추계를 행하는 전제를 변경함에 따라 결과에 큰 차이가 있다. 이에 위 국가들은 어 느 정도의 대체시나리오142)를 제시하고 있으며, 또한 논의를 쉽게 하 기 위해서 추계의 전제조건도 공표하고 있다.143)
영국의 재정안정화법률, 뉴질랜드의 재정책임법은 매년 예산문서에 있어서 재정의 지속가능성 분석을 요구하고 있다. 예를 들어 영국의 경우에는 경제재정전략보고서(EFSR)에 있어서 세대간 영향과 지속가능 성을 설명하고 있으며, 재정상의 중요한 항목에 대한 전망에 관하여 적어도 10년 이상 앞서서 실증적으로 예측할 것을 규정하고 있다.144)
재정의 지속가능성분석의 목적 중 하나는 인구구성의 변화에 의한 연금, 의료 등의 사회보장비의 증가가 재정에 미치는 영향을 추계하 기 위한 것이다. 이러한 측면에서 일본은 2000년 10월에 ‘사회보장의 급부와 부담의 전망’이라는 보고서를 발표하여, 25년간의 사회보장급 부비에 대한 정래전망을 연금, 의료, 복지 등으로 구분하여 제시하였
로 돌아설 것이 예상되었다. 그러나 뉴질랜드는 40년간은 인구구성에 있어 큰 변화 가 없으며 이에 따라 세출 대 GDP비율도 큰 변화가 없을 것으로 예측되었다. 영국 은 고령화가 재정에 관하여 미치는 영향은 다른 EU국가들에 비해 경비하며, 현재 의 재정규율이 유지된다면 정부는 장래 필요한 세출에 대응할 수 있을뿐만 아니라 총채무는 GDP 대비 40%이하에 머물 것으로 예상되었다.
142) 이 대체시나리오가 가장 충실한 것은 미국이다. 미국의 경우에는 3종류의 대체 시나리오에 기초하여 세입총액, 세출총액, 채무잔고 등의 장기추계가 공표되고 있 다. 게다가 금후 정책의 주된 논점이 되는 재량적 지출의 크기, 의료비의 크기, 세 입의 크기, 재정흑자의 용도, 재정수지 대 GDP 비율의 장기적인 경향을 분석하고 있다.
143) 財務省財務總合政策硏究所, 前揭書, 82頁.
144) 엄밀하게 이야기하면 영국이나 뉴질랜드의 경우에는 10년 이상 앞서서 실증예 측할 것을 규정하고 있지만, 30년을 초과한 장기분석을 요구하고 있지는 않다. 다 시 말해서 30년 이상의 장기분석은 법적의무는 아니며 필요에 따라 공표되는 것으 로 이해할 수 있다.
다. 아울러 공적연금의 재정전망에 대해서도 5년마다 향후 20년간의 정래전망을 작성하고 있는 등 장기적 분석을 행하고 있다.
3. 재정규칙 및 목표 (1) IMF 등의 요구사항
IMF 매뉴얼은 재정규칙 및 목표를 책정할 것을 장려하고 있는 것은 아니며, 그 내용이나 운영상의 정의(예를 들어 공채발행은 공공투자에 한정하고 있는 재정규칙의 경우, 그 대상이 되는 공공투자의 범위)를 어떠한 형식에 의하든 명확히 규정할 것을 요구하고 있다(우량관행).
또한 중기적인 재정운용 프레임워크를 효과적으로 운영하기 위해서는 정부의 최고위층 수준에서 재정규칙이나 목표를 명확히 인식할 필요 가 있다는 점도 강조하고 있다.145)
(2) 주요국가의 대응 및 입법례
주요 외국의 경우 재정에 관한 규칙들을 가지고 있는데, 영국, 스웨 덴, 호주, 뉴질랜드의 재정규칙이 갖는 공통적인 특징은 매년이 아니 라 경기의 순환을 통해 재정수지를 일정수준으로 유지하고 있다는 것 이다. 불경기에는 사회보장급부 등의 지출이 증가하기 때문에 재정수 지가 악화된다. 재정규칙을 ‘매년 몇% 재정흑자를 유지’하도록 하는 것과 같이 엄격하게 정하는 경우, 불황기에는 이를 지키지 못하며 재 정규칙의 효력이 저하될 가능성이 있다. 따라서 각국은 불황기를 염 두하고 재정규칙에 어느 정도의 유연성을 유지하고 있으며, 매년마다 가 아니라 경기의 순환에 따라서 재정수지를 일정수준으로 유지하고 있다. 또한 영국, 호주 뉴질랜드는 불황기에 정부가 일시적으로 재정 규칙에 어긋나는 정책을 취할 수 있도록 허용하고 있지만 그 경우에
145) IMF Manual, pp. 43∼44.
재무장관은 이러한 정책을 채택한 이유 및 원칙으로 돌아가기 위한 방법 및 그 시간 등을 밝힐 것으로 요구하고 있다.146)
영국, 호주, 뉴질랜드에 공통되는 하나의 특징은 채무잔고를 안정적 이고 신중한 수준으로 유지하는 것이다. 채무잔고가 증가하면 이자비 용이 증대하여 재정의 경직화를 초래하고 금리상승에 의한 문제점들 이 나타날 수 있다. 이러한 채무잔고 증가가 거시경제에 미치는 악영 향을 방지하기 위해 위의 국가들은 재정규칙으로 경기의 순환을 통해 서 재정수지를 일정수준으로 유지하는 것에 더해서, 채무잔고를 적절 히 관리하는 것을 요구하고 있다.
미국의 재정규칙과 목표는 중기적인 재정운용을 위한 규칙이 아니 라 기본적으로 단년도의 예산편성을 위한 것이라는 점에서 다른 나라 의 규칙이나 목표와는 다소 차이가 있다. 1980년대 레이건 정부이후 의 재정재건에 대해 살펴보면, 제도적․법률적으로 재정적자의 삭감 을 의무화하고 있었으며, 또한 ‘Gramm-Rudman-Holling Act(GRH법)’이 제정되었다. 동 GRH법에서는 매년도의 재정적자 목표치를 설정하고 해당연도 초에 재정적자가 목표액을 일정수준 이상 상회한다고 보여 지는 경우에는 예산의 일률적인 강제삭감을 행하게 된다. 그러나 재 정적자의 예측이 낙관적인 경우 및 회계상의 조작이 행하여지는 경우 에는 GRH법은 거의 기능하지 않는다.
그 다음에 재정된 것이 ‘90년 포괄재정조정법(Omnibus Budget Recon- ciliation Act of 1990: OBRA 90)’가 있다. 동법은 재량적 경비에 대해 서 상한을 설정하는 것과 함께 의무적 경비의 증감이나 감세에 대해 서는 재원확보를 조건으로 하는 ‘사용후 지불(Pay-as-you-go) 원칙’이 규정되어 있다. GRH법에는 재정적자에 기초하여 강제삭감을 행하는 시스템이 있으나, OBRA 90의 경우에는 세출 상한(Celling)에 기초하여
146) 財務省財務總合政策硏究所, 前揭書, 88頁.
강제삭감을 행하는 시스템으로 변경되었다.147) 따라서 OBRA 90에도 재정적자 목표는 설정되어 있지만, 목표 자체는 직접 관리수단이 아 니다. 또한 OBRA 90은 전쟁, 자연재해 및 의회가 인정하는 경제불황 에 의하여 재정규칙을 완화한다고 하는 탄력화 조항을 두고 있으며, 영국, 스웨덴, 호주, 뉴질랜드도 동일한 정도의 유연성을 갖는 제도를 운용하고 있다.148) 이후 각 국가의 제도들은 나름의 사정에 맞춰 수정 되었으나, 기본적인 원칙과 함께 유연성있는 제도의 운영이라는 측면 에서 큰 차이는 없다.