(1) 환경문제에 있어서 지방자치의 필요성과 제약성
환경문제는 그것이 지니고 있는 본질적 특성인 지역성과 광역성으로 인 해 한편으로는 지방자치를 통한 효과적인 문제해결을 필요로 하고, 다른 한편으로는 중앙의 조정 내지 광역행정을 통한 문제해결을 필요로 한다.
우선 환경문제가 지니고 있는 지역적 성격과 관련하여, 이는 곧 환경오염 의 원인을 분석하고 그에 대한 대책을 강구할 때 항상 당해 지역의 지리학 23) 人間環境問題硏究所 編集, 公害․環境に係る條例の法學的硏究, 環境法硏究 第13號
(1980. 7.), 有斐閣, 154-156頁 참조.
제 2 절 지방자치와 환경보호와의 관계
적 특수성이 잘 고려되어야 하며, 환경오염문제에 있어 지방분권적인 접근 을 요구한다는 것을 의미한다. 이러한 사실로 볼 때 최선의 환경관리란 지 역주민의 환경보전에 대한 욕구가 잘 반영된 관리임을 알 수 있다. 지방자 치시대에 있어서는 환경문제의 해결도 이른바 ‘환경자치’, 즉 그 지역의 주 민에 의한, 주민을 위한 결정을 통해 이루어져야 하며, 그 주역은 주민인 것이다. 지방자치시대에 환경문제의 해결을 위해 전적으로 책임지고 고민 할 수 있는 자는 중앙정부는 물론 지방정부도 아니며, 바로 그 지역의 주민 인 것이다.
한편 환경문제가 지니고 있는 광역적 성격과 관련하여, 이는 대부분의 환 경오염과 그 파급효과가 일정한 행정구역이나 국경을 초월하여 확산되는 경우가 많다는 것을 뜻한다. 환경과 관련된 긍정적 효과(편익)와 부정적 효과(비용)의 공간적 불일치현상은 환경문제에 대한 지역간 마찰의 원인이 되며, 때로는 지역이기주의를 야기시키기도 한다. 이와 같은 환경오염지역 의 확산과 지역간 이해대립은 광역적 환경관리체계를 요구하기도 하며, 때 로는 중앙차원의 강력한 조정이나 제한적인 개입 내지 통제를 필요로 하기 때문에 환경문제의 해결에 있어서 지방자치의 제약성이 나타나기도 하는 것이다.24)
(2) 환경문제에 관련한 지방자치의 순기능
지방자치의 활성화가 환경문제에 미치는 영향에 관해서는 순기능과 역기능 의 양면성을 고려할 수 있는데, 우선 그 순기능에 관해서 살펴보기로 한다.25) 첫째, 중앙에 집중되어 있는 환경관련 권한과 기능이 지방정부로 이양됨 으로써 지방환경행정의 자율권이 신장되고 책임행정이 강화되어 적극적인 환경행정수행이 가능하게 될 것이다. 또 이것은 환경정책의 지역적 실험을 가능케 함으로써 지역적 적실성을 갖춘 환경관리를 가능하게 할 것이다.
즉 각 지역의 특성에 맞는 환경계획을 자율적․창의적으로 수립하여 책임
24) 김병완, 지방자치 시대의 녹색정치와 환경정책, 박이문 외 19명 지음, 녹색한국의 구상, 숲과나무, 1998, 202-203면.
25) 김상현, 세계화․지방화 시대와 환경문제의 새로운 해법, 박이문 외 19명 지음, 상 게서, 195-197면; 김병완, 상게논문, 203-205면 참조.
제 2 장 지방자치의 헌법적 보장과 환경보호
있게 집행하는 동시에 환경정책의 연속성을 유지할 수 있게 될 것이다.
둘째, 행정과 정책과정에 주민참여를 유도하여 민주적 환경행정을 이루어 낼 수 있고 주민들 스스로가 자기지역의 생활환경에 대해 높은 관심을 가 짐으로써 자발적인 오염감시자의 역할을 하는 경향도 증대될 것이다. 이를 통해 환경정책의 정당성이 확보되고 환경보호의 실효성도 크게 증대될 수 있을 것이다.
셋째, 주민들은 ‘환경적으로 건전하고 지속가능한 개발’(ESSD) 정책을 공약으로 내세운 후보에게 지지를 보냄으로써 환경보전의 가능성이 더 커질 수 있다.
넷째, 환경정보공개26)로 인한 연구개발촉진이라는 측면에서 볼 때에도 환경보전에 이바지할 것이다. 즉 우리 나라 환경정책의 큰 문제점으로 지 적되는 중앙정부의 밀실행정주의로 인한 폐해를 다소나마 줄여줄 것으로 기대된다.
(3) 환경문제에 관련한 지방자치의 역기능
지방자치가 환경문제에 미치는 영향은 위에서 본 바와 같은 순기능만 있 는 것은 아니며, 오히려 현실 속에서는 다음과 같은 역기능적 요소들이 더 강하게 나타날 가능성을 배제할 수 없다.
26) 정보공개제도는 국민의 알권리의 보장, 국민의 국정참여의 확보, 국민의 신뢰성회 복, 그리고 참된 민주주의의 실현을 위하여 불가결한 것으로 이해되고 있다. 특히 정 보에는 직접규제적 대응의 보완․대체적 기능이 있는 점에서 정보공개를 통한 환경보 호는 오늘날 중요한 환경보호수단이 되고 있다.
한편 환경정보공개제도와 관련하여 독일에서는 EC환경정보지침(Umweltinformations-richtlinie: UIR)의 국내법에의 전환으로서 이미 1994년 7월 8일에 환경정보법 (Umweltinformationsgesetz: UIG)이 제정되어 동년 7월 16일부터 시행되고 있다. 우리 나라에 있어서는 환경정보의 공개에 관해서도 공공기관의 정보공개에관한 법률에 의거하여 정보공개를 청구할 수 있음은 물론이다. 독일의 환경정보법에 대해 서는 졸고, 情報公開制度와 環境保護 -獨逸 環境情報法(UIG)을 중심으로-, 공법학연 구 창간호(1999. 3.), 영남공법학회, 337-373면; 졸저, 獨逸環境法論, 272면 이하;
慶 建, 獨逸 情報公開法制의 槪觀, 행정법연구(1998. 상반기), 행정법이론실무연구회, 42-59면; 藤原靜雄, ドイツ環境情報法 -ドイツ行政法の傳統と變容(一)∼(七․完), 自 治硏究 第72卷 第3號․第5號․第6號․第7號, 第73卷 第1號․第6號, 第74卷 第6號 (1996. 3.∼1998. 6.); 藤原靜雄, ドイツの情報公開制度と環境情報法, 堀部政男 編, 情報公開․プライバシ-の比較法, 日本評論社, 1996 참조.
제 2 절 지방자치와 환경보호와의 관계
첫째, 지방자치의 실시에 따른 각종 선거과정에서 지역개발관련 공약들이 경쟁적으로 제시됨으로써 환경보호보다 개발우선주의가 만연되어 환경오 염현상을 보다 격화시킬 우려가 있다. 특히 재정자립도가 낮고 경제개발이 더딘 지역의 경우 이러한 우려가 현실로 나타날 위험성이 높다.
둘째, 환경오염문제의 광역화에 따른 지역간 갈등을 심화시킬 수 있다.
지방자치의 과열은 지역이기주의를 확산시켜 지역간 갈등을 더욱 증폭시키 는 부작용을 초래하는 동시에 환경문제의 악화를 불러올 수 있다. 이는 쓰 레기매립장 문제나 하천의 수질보전 문제처럼 둘 이상의 자치단체가 관련 된 환경문제의 경우에 있어서 익히 목격해 온 바이다.27)
27) 환경분쟁과 관련하여 님비(NIMBY)현상, 환경오염분쟁, 주민집단저항, 지역이기 주의 등의 용어들이 유사한 의미를 가지고 사용되고 있다. 그러나 환경분쟁은 이러한 용어들 즉 환경오염과 관련된 것뿐만 아니라 광범위하게 환경권이 침해됨으로써 발생 하게 되는 제반 분쟁을 일컫는 것으로 이해되어야 할 것이다. 따라서 환경분쟁이란
｢현재 및 미래에 걸쳐 일정지역에게 환경오염을 야기하거나 자연환경을 파괴하고 나 아가 인간의 환경권을 침해하는 사태에 직면하여 일어나는 당사자간 또는 관련집단간 의 다툼이 합의에 이르지 못한 상태｣라고 정의될 수 있다.
환경분쟁과 관련하여 항상 따라 다니는 용어에 님비라는 말이 있다. 님비란 환경문 제의 광역성, 상호관련성, 불명확성 때문에 불가피하게 정부가 여러 가지 환경기초시 설의 입지에 적극적으로 개입하게 됨으로써 그러한 결정과정에서 당연히 고려되어야 할 지역성이 약화되면서 주민들이 소외됨에 따라 생기는 결과이다. 즉 님비란 ‘무조건 반대’ 현상인 것이고 이러한 의미에서 환경분쟁과 구분되어야 한다. 즉 환경분쟁은
‘무조건 반대’는 아니기 때문에 님비현상과 구분되어야 한다는 것이다. 또한 이러한 님비와 유사한 용어들이 많이 나와 있는데 이러한 용어들과 모든 현상들을 환경분쟁 이라고 부를 수 있다.
한편, 환경분쟁의 일반적인 원인으로서는 첫째, 공공시설 입지와 관련한 편익과 부 담이 일치하지 않기 때문이다. 생활환경의 악화, 주민건강의 위협, 부동산 가치하락 등의 부의 외부효과는 특정 시설입지지역에 한정되는데에 반하여 그 효과는 불특정 다수에게 미치기 때문에 형평성 문제가 생긴다. 둘째, 환경오염에 대한 위험성의 인 지도가 서로 다르기 때문이다. 전문가와 일반주민 사이에는 환경위험의 인식에 있어 서 상당한 차이를 보이는데 전문가는 결과를 가능성과 같은 비중으로 다루는데 비하 여 주민들은 결과를 보다 중시하는 경향이 있어 위험성을 보는 관점이 다르다. 셋째, 환경오염이 주민에게 미칠 결과의 예측이 불확실하기 때문이다. 기술적 안전성에 대 한 불확실성과 환경오염이 가져올 건강과 안전에 미치는 영향을 예측하기 어렵다. 넷 째, 혐오․위해시설의 입지로 부동산 가치가 하락하거나 개발의 기회가 상실되어 경 제적 손실이 따르기 때문이다. 다섯째, 한번 혐오시설이 입지하게 되면 다른 유사 혐 오시설이 집단적으로 밀집하게 되는 시설침투현상이 발생할 가능성이 있기 때문이다.
여섯째, 상명하달식 의사결정, 밀실행정, 관료우월주의, 행정편의주의, 정보의 미공 개, 의견개진기회의 차단 등으로 주민참여가 미흡하기 때문이다. 대부분의 환경분쟁