(1) 서
1999년 1월 29일 법률 제5710호로 제정된 ｢중앙행정권한의지방이양촉 진등에관한법률｣(이하 지방이양촉진법이라 한다)은 중앙행정기관의 권한 중 주민의 복리증진과 지역의 발전에 이바지할 수 있는 권한을 지방자치단 체에 최대한 이양함과 아울러 지방자치단체간에 사무를 합리적으로 배분하 여 지방자치단체의 자율성을 제고하고 국민생활의 편익을 도모함을 목적으 로 하고 있다(동법 제1조). 동법은 중앙행정권한의 지방이양176) 및 지방자 치단체간의 사무배분177)등을 효율적으로 추진하기 위하여 대통령소속하에 지방이양추진위원회를 두도록 하고 있는 바(제6조), 동 위원회는 동법 제7 조 제1호 내지 제5호에 규정된 사항에 대한 심의․의결권을 가진다.
따라서 지방이양촉집법의 제정의의는 지방자치단체의 입장을 충분히 반영 할 수 있도록 구성된 지방이양추진위원회를 통하여 법적 강제력 있는 이양 결정을 할 수 있는 권한을 부여하였고, 사무이양에 따른 행정적․재정적
176) 이는 ｢정부조직법 제2조 제2항의 규정에 의한 중앙행정기관이 법령에 규정된 자 기의 권한을 지방자치단체에 이양함으로써 중앙행정기관의 권한에 속하는 사무를 지 방자치단체의 사무로 하고 지방자치단체로 하여금 자기의 권한과 책임아래 그 사무를 처리하도록 하는 것｣을 말한다(동법 제2조 제1호).
177) 이는 ｢특별시․광역시․도와 시․군․지방자치단체의 구간에 사무를 합리적으로 배분하는 것｣을 말한다(동법 제2조 제2호).
제 3 절 지방자치단체의 환경사무에 관련한 문제점과 개선방안
지원을 명기하여 본격적인 지방이양을 위한 제도적 장치를 마련한데 있다 고 할 수 있다. 또한 광역․기초 자치단체간 사무재배분 기능까지 부여하 여 광역자치단체와 기초자치단체간 합리적 역할조정이 가능하도록 한 것도 중요한 의미가 있다.178)
(2) 행정권한이양 및 사무배분의 원칙과 기준 1) 자치사무귀속의 원칙
지방자치법 제9조에 제2항 각 호에 예시된 57개 종류의 사무를 지방자 치단체에서 가능한 한 독자적으로 처리하도록 한다는 원칙이다(동법 제3 조 제1항 제1호). 이것은 당연한 원칙이나 종전에는 지방자치법 제9조 제 2항 단서에 의하여 다른 개별법에서 예외를 규정한 경우에는 그 개별법에 의하도록 하고 있기 때문에 각 개별법 관련 중앙행정기관은 우선 자기 권 한으로 규정하고 사무의 내용을 살펴 지방에 위임하던 관행을 유지하여 오 고 있었던 것을 앞으로는 지방자치법상의 자치사무로 분류된 사무에 대하 여는 자치단체로 이양 및 재배분해야 한다는 것이다. 여기에는 국가와 지 방자치단체간 사무배분시의 지방자치법 제11조 국가사무를 제외하고는 가 능한 한 지방자치단체에 배분하는 것을 포함하고 있다.
178) 과거의 지방이양은 법적 근거 및 이행강제력이 없는 지방이양합동심의회에 의하 여 추진되어 왔고, 특정기능의 일괄이양보다는 단순 집행업무 위주의 단위사무 중심 으로 이양이 이루어져 왔으며, 지방이양확정사무에 대하여도 해당 중앙부처에서 법령 개정을 지연하거나 내용을 축소하여 이양하는 경우도 있어서 실질적인 이양효과가 미 약하였다. 더욱이 지방이양이 중앙부처 편의위주로 이루어졌고, 이양에 따른 행정 적․인적․재정적 지원의 미비로 자치단체에서도 지방이양을 원하지 않는 사례도 있 었음을 부인하기 어렵다.
일본에서는 1995년에 지방분권추진법을 제정하고 지방분권추진위원회를 중심으로 기관위임사무의 폐지를 골자로 하는 분권화를 추진하여 1999년도에는 지방분권일괄 법이 제정되었다. 이에 대한 상세는, 金明淵, 地方分權 改革에 관한 法的 考察 -日本 의 ｢分權型社會의 創造｣를 위한 勸告를 중심으로-, 한국법제연구원, 1998. 7.; 西尾 勝, 地方分權と地方自治, ぎょうせい, 1998; 川崎政司 編, 地方自治法改正のポイント -地方分權に向けた地方自治法拔本改正-, 第一法規, 1999; 近藤哲雄, 改正地方自治法 の探究(上)(下), 自治硏究 第77卷 第12號(2001. 12.)․第78卷 第3號(2002. 3.) 등 참조.
제 4 장 지방자치단체의 환경사무와 확대방안
2) 지방여건과 의사존중의 원칙
중앙행정권한의 지방이양과 지방자치단체간 사무배분에 있어서 지방자 치단체의 여건과 능력을 고려하고 그 지방자치단체의 의사를 존중한다는 원칙이다(제3조 제1항 제2호). 중앙행정권한을 이양하거나 배분을 할 때 각 지방자치단체의 특수한 사정을 고려하고 당해 지방자치단체의 의견을 사전에 충분히 수렴하여 이를 반영하며, 중앙행정기관의 장이 이양한 사무 의 원활한 처리를 위하여 행정․재정적 지원을 함에 있어서도 지방자치단 체의 의견을 들어야 한다. 법률에 지방자치단체의 규모와 능력 또는 사무 의 개별적 특성을 고려하여 지방자치단체간에 차등을 둘 수 있도록 한 것 도 이러한 맥락에서 볼 수 있다.179)
3) 일괄이양의 원칙
지방자치단체가 이양 또는 재배분 받은 사무를 자주적인 결정과 책임아 래 처리할 수 있도록 이양 또는 재배분되는 사무와 관련되는 일체의 사무 를 가능한 한 동시에 이양하도록 하는 원칙이다(제3조 제1항 제3호).
이 원칙이 적용되어야 하는 이유는 집행기관의 업무처리의 연계성 및 능 률성을 확보하기 위한 것이고, 한 지방자치단체에게 부여되는 행정권한이 다른 지방자치단체의 행정권한 영역을 침해하지 않는다는 전제에서 실효성 있는 권한이양이 가능하기 때문이다. 요컨대 이것은 행정기능의 일관성을 추구하는 원칙이라 할 수 있다.
주의할 점은 아직 완벽하게 한 분야에 대한 기능을 총망라할 수 없고, 그 러한 기능이 확연하게 구분되어 항시 일괄적으로 배분될 수 없기 때문에 역할분담에 있어서 보충성의 원리에 근거한 사무배분원칙이 적용될 수도 있다는 것이다.
179) 또한 지방이양추진위원회와 지방이양추진실무위원회의 구성에 있어서도 지방공무 원이 각각 위원으로서 참여하고 있는 것도 지방의 견해를 위원회 운영에 반영하기 위 함이며, 위원회에서 안건을 각 단계별(분과위․실무위․위원회)로 상정하기에 앞서 각 지방자치단체의 의견을 듣고 회의시 관계관이 출석하여 논의에 참여하는 것도 지 방의 사정을 듣고 그 의사를 존중하기 위한 것이라 할 수 있다.
제 3 절 지방자치단체의 환경사무에 관련한 문제점과 개선방안
4) 사무배분기준 존중의 원칙
지방자치법 제10조에 규정된 지방자치단체간의 사무배분의 기준을 준수하 도록 하고 있는 원칙이다(제3조 제1항 제4호). 이는 시․도와 시․군․자치 구간 사무배분기준에 관한 사항으로서 현행 지방자치법 제10조 제1항에서도 시․도의 사무를 열거하고 나머지는 모두 시․군․자치구의 사무로 규정함으 로써 기초자치단체 우선배분의 원칙에 입각하고 있는 것과 같은 취지이다.
주민의 복리 및 주민생활편의와 직접 관련된 권한 내지 사무는 가장 가까 운 거리에서 그 사정을 가장 잘 파악하고 있는 기초자치단체가 전권한성의 원칙에 따라 이를 수행하도록 배분할 것을 규정하고 있는 것이다(제3조 제 1항 제5호).
5) 최소감독의 원칙
중앙행정기관의 장은 지방자치단체에 이양한 사무에 대하여 중앙행정기 관의 감독을 최소한의 범위로 제한하는 조치를 취해야 하며 그 사무를 처 리함에 있어 전국적인 통일을 기하기 위한 사무처리기준을 마련할 필요가 있는 경우에는 이를 법령에 직접 규정하거나 법령의 명시규정에 의한 사무 처리기준을 관보게재를 통해 외부에 알리도록 함으로써 중앙행정기관의 자 의적 통제를 억제하고 사무감독의 객관성 및 투명성을 확보하도록 한 원칙 이다(제3조 제2항).
6) 능력에 따른 이양․배분의 원칙
국가와 지방자치단체간, 지방자치단체 상호간에 사무를 이양하거나 배분 할 경우에 해당 지방자치단체의 능력에 따라 이양 또는 배분되도록 한 원 칙이다.
시․군․자치구가 처리하는 사무중 시․군․자치구의 전문적․기술적 능 력을 초월하거나 지방자치법 제10조 제1항 제1호 각 목에 규정된 사무 등 그 업무의 성격상 시․도에서 처리함이 합리적인 사무는 시․도로 이양하 도록 하고 있으며(제3조 제1항 제6호), 지방자치단체에서 처리하는 사무 중 지방자치단체의 전문적․기술적 능력을 초월하거나 그 업무의 성격상
제 4 장 지방자치단체의 환경사무와 확대방안
중앙행정기관에서 처리함이 합리적인 사무는 중앙행정기관으로 이양하여 야 한다(제4조 제2항).180)
7) 행정․재정지원 병행의 원칙
중앙행정기관의 장은 중앙행정권한을 지방이양함에 있어서 지방자치단 체가 그 이양받은 사무를 원활히 처리할 수 있도록 행정적․재정적 지원을 병행하여야 한다(제5조 제1항). 행정지원의 내용은 업무처리요령 및 절차 등을 설명한 업무편람의 제공, 관계법령에 대한 질의회신 자료집의 제공, 관계공무원에 대한 교육과 업무수행관련 통계자료의 제공 등이며, 아울러 이양된 사무가 차질없이 수행될 수 있도록 적정한 정원의 책정 등 필요한 조치를 취하도록 하고 있다(동법 시행령 제2조). 재정지원은 지방자치단 체가 이양받은 사무를 수행하는데 필요한 경비를 지원하되 그 사무수행에 차질이 없도록 이양완료후 최단시일내에 지원에 필요한 조치를 하여야 한
중앙행정기관의 장은 중앙행정권한을 지방이양함에 있어서 지방자치단 체가 그 이양받은 사무를 원활히 처리할 수 있도록 행정적․재정적 지원을 병행하여야 한다(제5조 제1항). 행정지원의 내용은 업무처리요령 및 절차 등을 설명한 업무편람의 제공, 관계법령에 대한 질의회신 자료집의 제공, 관계공무원에 대한 교육과 업무수행관련 통계자료의 제공 등이며, 아울러 이양된 사무가 차질없이 수행될 수 있도록 적정한 정원의 책정 등 필요한 조치를 취하도록 하고 있다(동법 시행령 제2조). 재정지원은 지방자치단 체가 이양받은 사무를 수행하는데 필요한 경비를 지원하되 그 사무수행에 차질이 없도록 이양완료후 최단시일내에 지원에 필요한 조치를 하여야 한