북한지역의 주택 등 국유재산을 관리하기 위한 전담기구를 어떠한 방식으로 설립할 것인지가 문제된다.99)
가. 국유재산 총괄청 산하 공적 기관 설립방안
통일이후 북한 전 지역에 소재하고 있는 주택 등 국유재산을 관리하는 것을 목적으로 전담기관을 설립하는 것이므로, 국유재산의 총괄청인 기획재정부 산하 에 별도의 공적 기관을 설립하는 방안을 고려할 필요가 있다. 이러한 방안을 채 택할 경우에 특수법인의 형태로서 공사와 공단의 형태를 생각해 볼 수 있는데, 공사와 공단은 소유구조, 법인 성격, 설립목적 등에 있어서 상이한 점이 있다.
99) 이와 관련한 내용은 다음의 것을 참조한 것이다. 오미진, 김성욱, “북한지역 국유재산의 사유화 및 관리와 관련한 법적 문제”, 『법과정책』, 제주대학교 법과정책연구원, 2016; 국유재산관리체 계를 단일기관에 의한 집중관리 방안과 현행 관리체계의 보안 즉 위탁기관의 위탁 확대방안의 장단점에 대해서는 다음의 것을 참조할 것. 한국법제연구원 편, 『국유재산관리체계 개선방안에 관한 연구』, 2009, 111-121면.
구 분 공 사 공 단
기 업무공백에 따른 관리부실 및 혼란 발생이 불가피하며, 이는 결과적으로 상당
위하여 각 지역별로 신탁청 지사(THA-Niederlassungen)를 설립하여 중소규모의 인민소유기업을 대상으로 하여 사유화 업무를 수행하도록 하였다. 신탁청 지사 (THA-Niederlassungen)는 초기에는 동독지역 14개 지구(Bezirk)별로 각 1개씩 설치되어 과거 지역단위로 관리되던 콤비나트, 국유기업, 농장생산자 협동조합 등을 관리하였는데, 이후 신탁청 지사는 14개 지역 외에도 베를린에도 설립되어 총 15개가 되었다.106) 지사에는 원칙적으로 종업원 1,500명 미만인 신탁기업을 배정했으며, 귀속작업은 1990년 11월에 시작되어 1991년말에 완료되었고, 베를린 의 신탁청 본부는 직원이 1,500명 이상인 모든 기업, 동독 상점의 사유화를 위한 회사, 과거 국가안전부의 자산과 정당들의 자산을 직접관리하였다. 신탁청의 각 지사들은 최대한 독립적으로 운영되는 단위조직이라고 볼 수 있다. 그러므로 지 사장(Nieder lassungleiter)의 역할이 매우 중요하였다. 지사장에는 구신탁청 시절 의 지사장들이 전원 해임되고 새로 임명하게 되었는데, 이들 대부분은 서독에서 일정기간 중소기업 경영경험이 있는 관리자 중에서 선발되었다.
전술한 독일의 경우를 참고한다면 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다.
첫째, 북한의 경우에는 현재 평양직할시, 2개의 특별시(남포, 나선), 9개의 도로 행정구역이 편제되어 있기 때문에 이를 기준으로 12개 정도의 지역사무소(지사) 를 설립하는 방안을 검토할 필요가 있다. 둘째, 남북한 통일이후 국유재산의 관 리전담기구로서 별도의 신탁청의 형태를 채택할 경우에는, 업무의 효율성 때문에 독일과 유사하게 각 행정구역에 지사를 설치하여야 할 것이다. 그런데 독일의 경 우에는 기업사유화에 초점을 두었기 때문에 지사장의 경우에는 중소기업 경영경 험이 있는 관리자 중에서 지사장을 선발하였지만, 통일한국의 경우에는 귀속재산 이 북한 전체의 부동산을 포함하고 있다는 점에서 지사장의 자격을 독일과 유사 하게 선정할 필요는 없다고 생각한다.107)
- 기금관리형 준정부기관 : 기금을 관리하거나 위탁받은 준정부기관 - 위탁집행형 준정부기관 : 기금관리형이 아닌 준정부기관
106) 베를린, 켐니츠, 콧부스, 드레스덴, 에르푸르트, 프랑크푸르트/오데르, 게라, 할레, 라이프찌히, 마그데부르크, 노이브란덴부르크, 포츠담, 로스토크, 슈베린, 줄
107) 1990년 6월 신탁청 직원은 130명이었고, 독일 통일의 날인 1990년 10월 3일에는 379명이었다.
당시 신규 투입된 220명 대부분의 직원은 당시 해체되고 있었던 동독의 지역행정기구 소속이었 다. 이후 신탁청의 직원 수는 본부의 경우에 1,678명으로 급증하였고(1990. 7. 1-1991. 6. 30), 지 사직원의 경우에도 1,044명의 직원이 근무하였다(1991. 6. 30 기준). 이후 각 지사는 매각업무를 종료한 후에는 ‘신탁청 신탁부동산회사(TLG) 공동영업소’로 전환되었다. 신탁청과 신탁부동산회 사의 통합운영으로 지사직원 수가 1,769명(자문역 317명 미포함, 1992. 6. 30 기준)에서 998명(자
나. 위탁기관 중심의 단일화 방안
한국자산관리공사, 한국토지공사 등과 같은 위탁기관은 전국단위 조직을 구축 하고 있으며, 국유재산 관리에 있어서 전문성을 갖추고 있는 등 국유재산 관리의 효율성 및 전문성 측면에서 우위에 있다. 또한 별도의 법령 제정 또는 개정의 절 차 없이 현행 법령의 체계하에서 총괄청의 정책 결정만으로도 시행이 가능하다 는 장점이 있다. 예를 들어 위탁기관인 한국자산관리공사에 일괄 위탁하여 관리 하는 방식을 채택할 경우에는, 국내 최대 국유재산 관리기관으로서 전문인력, 업 무경험, 노하우 및 시스템 활용이 가능하고, 본사 및 8개 지방에 걸쳐 관리 인력 을 보유하여 전국적인 조직망도 갖추고 있는 장점이 있지만, 위탁의 법적 한계로 책임경영 구현에 한계가 있으며, 의사결정시 공공성보다는 공사의 사업성을 최우 선시 할 수 있다는 단점이 있다.108)
다. 검토
통일독일의 경우에는 별도의 산하기관으로서 신탁청을 신설하여 국유재산의 사유화 절차를 일괄적으로 진행하였는데, 구체적으로는 4백만 명의 근로자가 취 업 중이었던 8,000여개 기업, 20,000여개의 소규모 식당과 상점, 1,893개의 약국, 390개의 호텔, 국·공유 주택 21만호, 토지 400만ha(동독전체면적 1,080만ha의 37%)를 사유화의 대상으로 하였지만,109) 그 과정에서 구소유자에게 원상회복되 는 것이 적지 않았다. 즉 통일독일의 경우에는 동독지역의 모든 재산을 국유화하 는 것을 전제로 하여 사유화 절차가 진행된 것이 아니라, 구소유자의 재산권을
문역 99명 미포함, 1994. 1. 1 기준)으로 감축되었다. 신탁지사의 통합영업소로의 전환 후, 지사 의 업무분야 및 업무방식은 상당한 변화가 일어났다. 즉 기업가 정신과 역동성이 지배하던 지 사의 분위기는 관료적으로 변했고, 사유화 및 청산, 계약관리, 감독 등 잔여업무는 형식화 표준 화되었다. 이에 따라 기업가형의 지사장들은 물러나고 아래직급에 있던 책임자급 직원들이 이 들의 자리를 물려받았다.
108) 한국법제연구원 편, 『국유재산관리체계 개선방안에 관한 연구』, 112면.
109) 토지 400만ha를 용도별로 세분화하면 농지(전체 농지의 16%)는 약 100만ha, 산지(전체 산지 의 17%)는 약 50만ha, 기타 토지는 약 250만ha(기업 비업무용 토지, 광산용 토지, 휴양지 등)이 었다.
원상회복하는 것과 병행하면서 사유화 절차를 진행하였기 때문에 권리관계를 파 악하는 과정에서 적지 않은 법리적 문제, 절차적 문제, 인력부족의 문제가 발생 하였다. 통일독일의 사례를 고려한다면, 통일한국은 원소유자의 재산권을 원상회 복하는 것을 배제하고, 현재의 점유자에 대한 법적 지위를 보호하면서 사유화 절 차를 진행하는 것이 효율적이다.
한편, 제1안(별도의 전담기간 설치안)을 채택할 경우에는 기존 위탁기관의 업 무경험 및 노하우 등이 사장될 우려가 있으며, 기관 신설에 따른 많은 인력과 재 원이 소요되며, 기관 신설 후 업무체계 정비에 상당한 기간이 소요됨에 따라 업 무공백과 혼란이 우려되고, 설립 초기 국유재산 관리업무에 대한 경험 및 노하우 부족에 따라 업무추진에 많은 어려움이 예상된다. 이에 반하여 제2안(위탁기관 중심의 단일화 방안)을 채할 경우에도 위탁의 법적 한계로 책임경영 구현에 한계 가 있으며, 의사결정시 공공성보다는 공사의 사업성을 최우선시 할 가능성이 있 다는 문제가 있다. 따라서 독일의 사례를 참고하면서도, 우리나라의 종래 국유재 산관리체계의 장점과 순기능이 최대한 실현될 수 있는 방향에서 국유재산의 전 담기관 및 사유화 절차를 진행하는 것이 효율적이라고 생각한다. 즉 독일과 다르 게, 통일한국은 재산권의 원상회복에 초점을 두기 보다는 북한지역의 국유재산의 현황파악에 초점을 두면서 전면적인 국유화 원칙을 채택하면서 현재의 점유자의 법적 지위를 고려하는 방안을 채택한다면 별도의 전담기관(예: 통일재산관리공 단)을 설립하지 않더라도 사유화의 목표를 달성할 수 있다고 생각한다.
3. 북한주택의 사유화 과정에서의 고려요소와 사유화의 기본방향