1. 주요 쟁점
우리나라의 가족복지서비스 전달체계는 공공부문의 역할보다 민간부문 의 역할이 더욱 크다. 현재 공공부문의 가족복지서비스 전달체계는 지역 주민 센터가 유일하며, 사회복지전담공무원이 가족을 단위로 공공부조 수 급 자격 여부를 사정하거나 급여를 전달하고 사후 관리하는 등의 업무를 수행하고 있다. 반면에 정부의 재정이 투입된 사업은 대부분 민간부문을 통해 이뤄지고 있다. 대표적인 가족복지서비스 전달체계인 종합사회복지 관과 건강가정지원센터 모두 정부의 재정이 투입되고 있다. 그러므로 가 족복지서비스 전달체계에 대한 평가의 논의는 사회복지기관에 대한 평가 논의와도 관련이 된다.
사회복지기관에 대한 평가는 최근의 제도적, 사회․경제적 환경 변화로 야기되었다(문경주․강성철, 2004: 335; 손광훈, 2003: 118). 먼저, 사회복지 공급주체의 다원화로 기존 사회복지기관(시설)의 비효율적인 행태를 문제 삼는 세력이 등장하였다. 특히 1997년 경제위기 이후 사회복지부문에서는 제도화된 사회복지기관 밖의 외부세력인 종교기관과 시민단체를 중심으로 한 민간조직의 사회복지활동으로의 참여가 확대되었다. 이는 한국 사회의
사회복지 총량을 확대시키는 데 큰 기여를 한 것으로 여겨지지만, 한편으 로는 제한된 예산과 대상을 놓고 경쟁하는 관계 속에서 기존의 기득권을 확보하고 있는 사회복지기관의 행태를 문제 삼는 사례가 늘어나고 있다.
둘째, 1996년부터 사회복지관 평가가 실시되면서 사회복지부문의 평가 에 대한 본격적인 관심이 대두되기 시작하였고, 1998년 사회복지사업법의 개정으로 사회복지시설은 최소한 3년에 1회 이상 평가받도록 제도화되었 고, 그 내용은 종사자의 전문성, 시설환경, 서비스의 만족도 등이다(송건 섭, 2006: 79-82). 특히 평가를 통해 가시적이며 측정 가능한 목표를 강조 하는 추세를 보이고 있다. 이와 같은 사회복지기관의 외부환경 변화는 사 회복지기관이 책임성, 효율성에 근거하여 향후 운영기획을 마련해야 하는 상황을 조성하게 되었다.
사회복지관에 대한 평가는 기관의 의사결정자의 책임성을 높이고 의사 결정과정을 합리적으로 개선하는 기회를 제공한다. 결과적으로는 기관의 자원을 확보할 수 있는 능력을 강화시키며 자원을 보다 효율적으로 활용 할 수 있게 하며 사회복지기관이 보다 효과적이고 체계적이며 지속적으로 변화할 수 있도록 한다(이선우․최상미, 2002:135). 더불어 사회복지기관의 평가는 국민의 세금을 사용하고 있는 사회복지기관이 정부의 지원금을 효 율적으로 사용하고 있는지 판단할 수 있을 뿐만 아니라 사회복지시설의 문제점으로 지적되어 온 시설의 폐쇄적․비합리적․비효율적 운영 등을 해결할 수 있는 수단으로 유용하게 활용될 수 있다.
뿐만 아니라 1995년 지방자치의 부활 이래로 근거리에서 복지서비스를 제공하는 지방자치단체에 대한 주민들의 관심과 기대가 증가하였다. 현재 각 지방자치단체에서 지역주민들의 수요에 대응하기 위해 양과 질을 확대 하여 복지서비스를 공급하고 있으나 그 지역 실정에 맞는 복지서비스를 효율적으로 제공하고 있는지 여부의 평가는 미흡한 것이 현실이다(류영아, 2006: 139).
그러나 기존의 사회복지시설의 평가는 평가활동의 결과에 중점을 둔 사 후보고에만 치중됨으로써 평가 이후의 활용에 대한 관심이 부재하였고, 평가기준과 평가과정의 객관성 결여와 평가지표의 타당성 부족 등의 문제 점이 지적되곤 하였다(송건섭, 2006; 문경주․강성철, 2004). 이러한 평가 의 미비성은 정부 예산 지원의 타당성 검토나 정부 보조금의 차등지원, 인센티브 등의 근거자료를 어렵게 만든다.
이상에서 살펴본 바와 같이 사회복지분야의 책임성, 효과성, 효율성에 대한 실증적인 연구는 매우 취약하다. 그 중에서도 책임성과 효과성에 대 한 논의와 연구는 일부 시도되었으나, 효율성에 대한 연구는 본격적으로 시 도되지 않고 있으며, 사회복지 욕구와 수요에 비해 적은 자원을 가지고 있는 사회복지기관은 보다 효율성을 제고시키는 방안을 모색할 필요가 있다.
이러한 문제의식에서 최근 사회복지부문에 대한 평가경향은 결과중심의 프로그램 평가의 한계를 벗어나 평가의 범위를 확장하고자 노력하고 있으 며 1990년대 이후에는 기관의 효율성 평가에 대한 관심이 증가하고 있다 (Au, 1996). 이는 무엇보다도 사회복지 전문가들이 효율적으로 사회복지서 비스를 생산하고 전달하기 위해 기관경영의 중요성을 인식하기 시작했다 는 것에서 원인을 찾을 수 있다(문경주․강성철, 2004: 336).
가족복지서비스 전달체계는 보건복지가족부와 여성부를 통해서 이루어 진다. 법적으로 규정된 내용에 있어서는 부처별로 제공하는 서비스에 차 이가 있다. 먼저 여성부의 가족복지서비스는 주로 가정폭력이나 성폭력 등 가족의 해체 위기에 있는 여성에 초점을 맞추어 사후적이고 처치적으 로 이루어진다. 반면에 보건복지가족부의 가족복지서비스는 사전적이고 예방적인 가족 상담과 가족문화사업을 중심으로 이루어진다. 그러나 실제 로 수요자인 국민들은 본인이 가진 문제가 상담소를 가야하는 내용인지, 혹은 건강가정지원센터를 찾아야 하는 내용인지 구분하기 힘들다. 따라서 일반적인 가족문제의 상담에 있어서 주민들은 지역의 복지자원에 대한 정
보의 부재, 자원 선택의 어려움에 직면해있다.
또한 부처내에서도 중복적인 부분이 존재한다. 보건복지부에서는 건강 가정지원센터와 종합사회복지관이 기본적인 상담에 기초하여 처치(종합사 회복지관)나 연계(건강가정지원센터) 서비스를 제공한다. 여성부에서는 가 정폭력이 성폭력과 중복되거나 각각의 문제에서 다른 서비스가 개입되어 야 할 필요성이 많은데, 이 때 기본적인 상담서비스에 대해서는 중복이 존재한다. 그러나 전문 상담서비스에서는 차이가 있다.
이상의 내용을 요약해보면, 가족 및 여성복지 서비스 전달체계는 사업 내용상 중복이 많으나 보건복지가족부 건강가정지원센터가 건강한 가정 을, 여성부 전문상담소가 특수 욕구를 가진 여성을 대상으로 하고 있다.
이는 여러 가지 쟁점을 야기하고 있다. 먼저 건강한 가정과 건강하지 않은 가족 및 여성이라는 이분법적 분류 자체가 모호하며, 현재 일반적인 가족 이 상담을 요청할 때 물리적인 폭력은 아니라 하더라도 방임 및 유기 등 가정폭력이나 성폭력 상담소에서 동시에 다루어져야 할 필요도 있다. 또한 부처내에서도 유사한 서비스의 내용을 체계적으로 접근할 필요가 있다.
다음으로 결혼 이민자 가구를 대상으로 서비스를 제공하는 다문화가족 지원센터를 독립적으로 지원하고 있으나 기관의 운영은 주로 여성회관, 건강가정지원센터, 종합사회복지관 등 기존의 서비스 공급기관에서 운영 하고 있어 동일한 공급기관에서 유사한 서비스가 제공되고 있다. 따라서 이러한 서비스 제공기관을 별도로 운영하는 필요와 양적으로 확대할 필요 가 있는가에 대한 의문을 제공한다.
마지막으로 가정폭력과 성폭력 역시 구분되기 힘든 부분이 있다. 일반 적으로 가정 내 폭력은 성폭력을 동반하는 경우가 많으며, 가해자는 알코 올이나 소득 상실 등의 부차적인 문제를 갖고 있는 경우가 많다. 따라서 상담 외에도 전문적인 복지 서비스가 제공되어야 하나, 실제로는 이혼 위 기에 처한 가족을 위한 상담과 이혼을 결심하는 여성들을 위한 법적 자문
등의 서비스가 주를 이루고 있다. 이들의 경우 종합사회복지관 혹은 고용 안정센터 등 다른 기관과의 연계가 이루어져야 통합적 서비스가 제공될 수 있으나 실제로는 타 부처의 전달체계로의 위임이 잘 이루어지지 않고 있다.
이상의 쟁점들에서 보듯이 현재 우리나라의 가족복지서비스 전달체계는 매우 다양한 명칭의 기관이 서로 유사하거나 중복적인 업무를 수행하고 있지만 수요자 입장에서는 주요한 원인인 소득보장과 고용지원 등과 분절 적인 상담서비스의 제공은 가족 문제를 부분적으로 해결할 수밖에 없다.
이는 이용자들이 서비스기관을 이용할 수 있는 정보를 수집하기가 어렵 고, 공공부문과 민간부문, 지역사회의 협력이 미약하여 체계적인 접근이 어렵기 때문이다. 또한 전문화된 서비스와 통합된 서비스의 지원이 부족 하여 수요자의 기대를 충족시키지 못하고 있는 실정이다.
2. 평가의 목적 및 범위
본 연구는 가족복지서비스 전달체계의 운영을 평가하는 것이다. 기존의 연구들은 두 가지 한계를 갖고 있는데, 첫째 가족복지서비스 전달체계로 한정하기 때문에 일반적으로 보건복지가족부의 전달체계만 연구의 대상으 로 포함하는 것이다. 둘째, 가족의 개별 구성원을 대상으로 하는 연구는 많았으나 가족 전체를 대상으로 하는 서비스 제공기관을 평가 대상으로 한 연구는 거의 없다.
본 연구에서는 개별적인 가족 구성원에 대한 서비스를 모두 포괄하는
본 연구에서는 개별적인 가족 구성원에 대한 서비스를 모두 포괄하는