한국은 외환위기를 경험하면서 경제위기와 대량실업, 빈곤 문제에 직면 하였다. 이러한 사회복지환경의 급변은 각종 사회복지 대책의 강화와 더 불어 사회복지서비스 전달에 대한 중요성을 인식하는 계기가 되었다. 또 한 사회복지분야에 있어 지방정부의 역할 강화로 지역위주의 복지사업이 전개되면서 정부 또는 서비스 공급자 위주의 관료적이고 경직된 전달체계 를 벗어나 소비자 중심의 복지 서비스에 대한 욕구가 증대하였다. 즉 사 회복지서비스가 효과적이고 효율적인 서비스로 개선하는 것과 동시에 서 비스를 이용할 클라이언트의 욕구에 민감하게 반응할 필요성이 증가한 것 이다(주익수․김용민, 2003: 246).
사회복지재화나 서비스를 수급자에게 전달하는 행정체계는 사회복지 영 역별, 혹은 동일 영역에서도 개별 프로그램별로 다양하다. 그러나 이러한 전달체계의 다양성에도 불구하고 주로 조직과 인력의 측면에서 혹은 사회 복지재화나 서비스를 전달하는 두 개의 축인 정부와 민간 사이의 역할 분 담에 따라 전달체계를 분류할 수 있다. 전자가 미시적인 측면을 강조하는 것이라고 한다면, 후자는 거시적인 분류방법이라고 할 수 있다(송근원․
김태성, 2002: 358-359).
본 연구에서는 정부와 민간 사이의 역할 분담을 기준으로 가족복지서비 스 전달체계를 살펴본다. 단, 공공부조의 경우 본 연구에서 살펴보고자 하 는 가족복지서비스 전달체계의 연구범위에는 해당되지 않으나 과거 가족 복지가 빈곤정책과 혼합되어 제공되었으며, 현재도 공공부조가 가족단위
로 제공되기 때문에 필요에 따라서 포함시킨다.
공적인 영역의 가족복지서비스의 제공은 1980년대까지 거의 방치되어 왔으며 경제적인 탈빈곤정책에 혼합된 채 열등처우적이고 단편적이며 국 지적인 서비스 수준을 벗어나지 못했다(김만두, 1992). 그러나 1995년 생 활보호법의 개정에서 공공 사회복지전달체계의 역할을 확대하고 다양한 사회복지서비스를 수행하도록 규정함으로써 공적인 부문에서 가족복지서 비스 사업이 본격적으로 태동하기에 이른다. 그러나 공공부문의 가족복지 서비스는 저소득층만을 대상으로 하며 가족 단위에 의한 공공부조와 사회 서비스 제공에 있어 자격기준을 사정하고 욕구를 파악하는 소극적이고 간 접적인 업무로 제한되었다.
이와 대조적으로 민간차원에서는 1987년에 재가복지사업2)이 도입되었 고 1992년에 정부의 지원이 이루어진 이래 국고와 지방비의 보조를 통해 지원되면서 지역복지관 사업의 30%를 넘는 중요한 분야로 자리 잡게 되 었다. 이는 민간부문의 복지주체의 성격이 공공주도의 민간참여형으로 전 환한 것을 뜻하며 과거 중앙정부의 획일적인 제도적 통제에서 벗어나 지 역사회 자원을 활용하는 다원화된 복지환경으로 변화되었음을 보여준다 (양심영, 2000; 최종혁, 1999).
마지막으로 전문상담기관의 가족복지서비스 전달에 대해 살펴볼 필요가 있다. 전문상담기관은 가족을 둘러싼 경제사회적 변화에 의해 위험에 처 하거나 긴장상태에 있는 가족을 대상으로 가족상담 혹은 가족치료를 통하 여 그들의 욕구를 해결하는 데 중요한 역할을 담당하였다. 그러나 양심영 (2000)이 지적하듯이 가족 상담을 필요로 하는 대상의 규모에 비해 전문서 비스의 활성화는 아직 미흡하고, 대상자의 접근도가 낮으며, 다양한 요구 를 충족할 수 있는 포괄적이고 전문적인 서비스가 부족한 것이 현실이다.
2) 재가복지사업은 1980년대 후반부터 지배적이었던 ‘시설수용중심’에서 벗어나 ‘재가서비 스’를 도입한 것임.
전달체계 서비스내용 전달체계 유형 주요대상
주민센터 공공부조 - 중앙+지방정부 혼합체계 저소득층
사회복지관 가족복지 - 정부+민간 혼합체계 저소득층
건강가정지원센터 가족교육․상담․문화 - 정부+민간 혼합체계 중산층 상담소 가족 및 여성 상담 - 정부+민간 혼합체계
- 순수민간부문 중산층
이상에서 살펴본 바와 같이 가족복지서비스의 전달체계는 3가지 형태로 구분된다. 먼저 공공부문에서는 사회복지전담공무원이 국민기초생활수급 자를 대상으로 공적 부조 서비스를 제공하며, 중앙정부 차원의 공공행정 에서 이루어진다. 다음으로 공공부문과 민간부문의 혼합으로 사회복지관 은 저소득층 가구를 대상으로 기초적인 서비스와 부가적 서비스를 제공한 다. 이 때 서비스 제공은 사회복지관을 통해서 이루어지나 재원은 국비와 지방비에서 충당한다. 마지막으로 민간부문의 가족 및 여성 관련 상담소 들은 시장에서 클라이언트 가족의 자기부조 원리를 매개로 중산층의 가족 을 치료하는데(양심영, 2000), 최근에는 정부의 재원이 투입되면서 공공부 문과 민간부문의 혼합이 증가하고 있으나 여전히 민간부문에 남겨진 상담 소의 수가 더 많다. 이상을 토대로 한국의 가족복지서비스 전달체계를 살 펴보면 표 2-1과 같다.
〈표 2-1〉 가족복지서비스 전달체계
특히 복지재정에 대한 압박이 전 세계적인 화두로 떠오르면서 사회복지 서비스의 경우 생산과 공급과정에 있어 전문 인력의 확보와 더불어 민간 의 자원을 활용하는 것이 보다 효과적인 것으로 인식되고 있어 사회복지 서비스의 민간 위탁이 보편화되고 있다(문신용․윤기찬, 2004; 김경혜, 2000). 우리나라의 사회복지관과 건강가정지원센터, 일부 상담소 역시 민
간에서 위탁 운영하고 정부의 재정지원을 받는 ‘정부와 민간의 혼합형태’
를 가진 전달체계이므로 공공적 성격이 강하고 조직의 효율적 운영과 공 공분야의 사회적 책임의 이행에 대한 관심과 압력이 증가하고 있다.
그럼에도 불구하고 지금까지 가족복지서비스 전달체계는 총체적인 서비 스 전달체계로서 포괄적인 관점에서 설립 운영되었다기보다는 각각의 욕 구에 따른 복지 대응의 필요에 따라 정부부처와 기존의 운영기관들과의 연계 없이 난립하였다. 선행연구에서도 이러한 점이 두드러진다. 예를 들 면, 종합사회복지관의 운영에 관한 연구(손광훈, 2003; 주익수․김용민, 2003; 김용민, 2004; 문경주․강성철, 2004)나 건강가정지원센터의 설립 및 운영에 관한 연구(원소연․장진경, 2006; 김명자 외, 2005a; 김명자 외, 2005b; 송다영, 2005) 등 각 기관의 양적 확대를 위한 탐색적 연구가 이해 집단별로 분절적으로 이루어지고 있다. 또한 가정폭력․성폭력 관련 연구 역시 양적 확대와 실천적인 함의에 관한 연구들(김인숙, 2003; 허경미․박 영주, 2004; 이영분․양심영, 2000; 손병덕․이재서, 2007)이 주를 이루었 으며 기존 전달체계와의 연관성 등 실증적인 분석은 미흡하다.
이러한 선행연구는 대부분 각 한계와 실천 영역에서 추구하는 전달체계 의 도입이나 지위 강화 등에 관한 연구(양심영, 2000; 김명자 외, 2005a;
2005b; 2005c)이며, 사회복지관과 건강가정지원센터의 비교에 관한 연구 (조현순․정은, 2007)나 통합적 실천에 관한 연구들(양심영, 2000; 공인숙, 1999; 최연실, 1999)은 미흡한 편이다. 더구나 포괄적인 관점에서 가족복 지서비스 전달체계에 대한 실증적인 분석과 대안을 모색하는 연구는 매우 부족한 실정이다.
조현순․정은(2007)은 건강가정지원센터와 종합사회복지관의 비교 연구 에서 가족복지서비스의 중복으로 인하여 예산의 중복적 소비 및 비효율적 지원, 대상자 중복과 사각지대의 발생이 우려되는 등 전달체계상의 혼란 이 야기되고 있음을 지적하였다. 또한 일반 가정에 대한 가족문제 예방을
위해 상담, 교육, 문화 등 단순한 업무 기능으로 구분하였던 건강가정지원 센터의 사업 대상이 일반가정과 사회적 도움이 필요한 다양한 가정으로 확대되었고, 예방은 물론 문제 해결 및 욕구 지원을 통한 통합적 서비스 제공으로 전환되면서 복지관과의 서비스 유사성이 심화되고 있다고 지적 하고 있다.
사회복지 현장 전문가를 대상으로 한 연구에서 양심영(2000)은 공공부 문의 사회복지전담공무원과 사회복지관의 사회복지사들은 가족이 원하는 서비스가 포괄적인 경우가 많아 하나의 기관에서 필요로 하는 서비스를 모두 제공할 수 없으므로 네트워크 구성이 중요하다고 주장한다. 그에 따 르면 가족복지서비스의 연계 중요성에도 불구하고 현실적으로 실현되지 못하고 있는 것은 복지서비스 전달체계의 일원화가 아직 이루어지지 않았 기 때문이라고 지적하고 있다. 즉 원스톱서비스(One-Stop Service)의 공식 화된 기본형식이 형성되어 각 서비스 기관이 발전되도록 통합적인 전달체 계가 필요하다는 것이다.
용산구 건강가정지원센터의 사업운영에 대한 평가 역시 가정의 요구를 효율적으로 충족시키기 위하여 기존에 분산되어 있는 서비스 체계를 통 합, 연계하여 신속하고 체계적으로 서비스를 받을 수 있도록 지원하는 원스톱서비스가 필요하다고 지적하고 있다. 이를 위해 지역사회의 유관기 관과의 협력과 네트워킹을 형성해야 하나, 실제로 네트워킹에 대한 협약 기준 및 역할에 대한 모델링의 부재로 인해 네트워킹의 방법을 모색해야 한다고 지적하고 있다(김명자 외, 2005c).
용산구 건강가정지원센터의 사업운영에 대한 평가 역시 가정의 요구를 효율적으로 충족시키기 위하여 기존에 분산되어 있는 서비스 체계를 통 합, 연계하여 신속하고 체계적으로 서비스를 받을 수 있도록 지원하는 원스톱서비스가 필요하다고 지적하고 있다. 이를 위해 지역사회의 유관기 관과의 협력과 네트워킹을 형성해야 하나, 실제로 네트워킹에 대한 협약 기준 및 역할에 대한 모델링의 부재로 인해 네트워킹의 방법을 모색해야 한다고 지적하고 있다(김명자 외, 2005c).