2.1. 직접지불제
2.1.1. 평 가
시장개방의 확대와 수요 정체 등으로 인한 농산물 가격하락으로 농업소득은 정체 또는 하락이 예상되며, 이에 따른 농가소득 지지를 위해서는 농산물 가격지지 또는 농외소득으로 보전하는 방안이 있 으나 WTO 규정이나 농촌인구 및 산업구조 측면을 감안할 때 대내 외적으로 한계가 있다. 따라서 농가소득을 안정시키기 위하여 1997 년 경영이양직불제를 도입한 이래 다양한 직불제를 시행하고 있으며, 앞으로도 농정의 중심에 위치하면서 대폭 확충될 것으로 전망된다.
지금까지 시행된 직불제는 다음과 같은 문제점을 안고 있다. 첫 째, UR 협상 이후 농업생산성 향상과 구조조정을 통한 경쟁력 강화 보다는 단기간에 효과를 얻을 수 있는 직불제를 우선 도입함으로써 현재는 7종의 다양한 직불제가 혼재되어 있는 상황이다. 그러다 보 니 농업정책과 직불제 도입목적 간 혹은 직불제 상호간에 상충되는 부분이 나타나고 있다. 즉, 직불제를 큰 폭으로 확충할 경우 농가의 도덕적 해이와 함께 농업구조조정을 저해할 우려가 있으며, 영세․
고령농의 탈농을 통한 농업구조개선을 목적으로 경영이양직불제를 도입하였으나 논농업직불제를 시행함으로써 영세농의 탈농을 억제 하는 모순이 나타나고 있다.
둘째, 직불제의 효과적인 수행을 위한 제도적 기반이 부족하다.
직불제 정책의 효과를 제고시키기 위해서는 농가에 대한 철저한 모 니터링이 필요하며, 이를 위해서는 일원화된 모니터링 시스템이 필
요하다. 그러나 논농업직불제의 경우 논의 형상유지는 농업기반공 사, 토양검사는 농업기술센터, 잔류농약검사는 농산물품질관리원이 담당하는 등 다양한 기관들이 연계되어 있어서 추진상의 비효율이 존재한다. 또한 면적기준 직불제 뿐만 아니라 농가기준의 소득안정 계정 등 다양한 지원 프로그램을 시행하기 위해서는 농가별 경작현 황, 수입․지출에 대한 경영정보 등 관련 통계가 체계적으로 구축되 어야 하나 DB화를 위한 기초자료조차 생산되지 못하는 실정이다.
셋째, 직불제에 대한 인식의 문제를 들 수 있다. 직불제는 조건없 는 무상보조라는 인식이 농업인 사이에 확산됨에 따라 직불보조금 수령에 따르는 이행조건의 적극적인 준수 의지와 경영여건 개선에 대한 자구노력이 부족한 실정이다. 또한 환경보전, 식량안보, 농촌경 관 유지 등과 같은 농업부문의 다원적 기능에 대한 정당한 보상체계 로서의 직불제에 대한 국민적 공감대 형성이 아직은 부족하다.
넷째, 중앙부처와 지방자치단체 간 담당부서의 불일치로 인하여 업무수행의 협조체계 구축과 일관성 유지에 어려움이 있으며, 시군 단위의 기초자치단체로 갈수록 직불제 사업을 담당하는 전담부서 및 인력이 부족하여 효과적인 업무 수행에 어려움이 크다.
2.1.2. 개선과제
직불제가 농업정책간의 상충 없이 농가소득을 지지하는 역할을 효과적으로 담당하기 위해서는 개방 확대에 대응한 농가소득 안정 과 환경농업, 공익적 기능의 유지를 위한 직불제 확대라는 정책목표 를 명확하게 제시할 필요가 있다. 또한 직불제가 지향하는 목표를 효과적으로 달성하기 위해서는 효율적인 직불제 관련 추진시스템의 구축을 위한 투자가 필요하며, 농업의 공익적 기능에 대한 국민적 공감대 확산, WTO 규정 등 국제규범과의 합치 문제를 면밀하게 검 토하여 정책의 지속성을 확보해야 한다.
직불제의 정책효과 제고를 위한 개선과제는 다음과 같다. 첫째, 직불제를 총괄할 수 있는 조직체계의 확립이 필요하다. 현재 다양한 부서에서 산발적으로 수행하고 있는 직불제 관련 업무를 일원화하 여 총괄․조정할 수 있는 전담기관를 설치할 필요가 있다. 시장개방 확대와 농업환경 가치에 대한 재평가 영향으로 직불제가 대폭 확충 될 가능성이 높으나 현행 사업추진체계로는 실효성 있는 모니터링 등 사업 추진에 한계가 있다. 따라서 직불제 업무의 효과적인 관리 를 위해 중장기적으로 별도의 행정전담기구를 설치하는 방안을 검토 할 필요가 있다. 영국의 경우 2001년에 농촌자금지원청(Rural Payments Agency: RPA)을 설치하여 직불제 관련 업무 및 모니터링 을 총괄하고 있으며, 미국은 농업지원자금의 효과적인 집행과 모니 터링을 위하여 농가지원청(Farm Service Agency: FSA)을 설치하여 직불제 등 농가 지원 업무를 총괄하고 있다. 공무원 조사결과 직불 제가 원활하게 시행되기 위해 개선해야 할 사항으로 ‘각종 직불제 정비’가 46.3%로 가장 높게 나타났고, ‘전담인력 확보’도 41.5%로 높게 나타났다.
둘째, 농가지원을 총괄하는 행정관리시스템을 구축하여 직불제 수 혜대상 농가를 종합적으로 관리할 수 있도록 해야 한다. 통합행정관 리시스템은 직불제 수혜대상 농가의 준수요건에 대한 이행 여부를 모니터링의 기초 자료로 작성하여 관리․평가하는 시스템이 되어야 할 것이다. 또한 면적기준 뿐만 아니라 농가단위 기준의 소득안정계 정 등 다양한 직불제 및 소득안정 프로그램이 도입될 가능성에 대비 하여 관련 통계자료를 축적하고 DB를 구축하도록 해야 한다. 또한 직불제를 관리하는 책임기관이 구축된 자료에 대한 정리․분석이 가능하도록 통계 및 정보처리 체계가 마련되어야 한다. 농가조사 결 과에서도 직불제의 시급한 개선과제로 ‘지원 금액이 적다’는 응답 다음으로 ‘제도의 일원화’의 필요성을 느끼고 있는 것으로 나타났다.
셋째, 농가의 경영실태를 파악하기 위한 농가등록제의 도입이 필 요하다. 우리나라는 구조조정의 미흡으로 농가가 소규모로 분산되어 있어서 모든 농가를 대상으로 경영상황을 파악하기에는 많은 인력 과 행정비용이 소요된다. 따라서 농가등록제를 도입하여 농가별 경 영상태를 파악하는 것이 효과적이므로 가능한 한 빠른 시일 내에 이 제도를 도입할 필요가 있다.
2.2. 농작물 재해보험
2.2.1. 평 가
농작물 재해보험제도는 농가경영 및 소득의 안전장치 구축을 목 적으로 2001년 사과와 배를 대상으로 시범사업을 실시한 이후 2004 년 현재에는 과수 6개 품목으로 대상을 확대하여 실시하고 있다. 정 부의 지원현황을 보면, 실시 첫해부터 정부가 운영비에 대하여 80%
까지 보조하고 있으며, 농가부담 보험료의 50%를 지원하고 있다. 재 해보험 대상 과일의 면적기준 가입률은 평균 15.2%(2003년)로 낮은 수준에 머물러 있다.
현재까지의 농작물재해보험제도는 첫째, 시범사업 및 품목 확대 시 충분한 준비기간을 갖지 못하고 본 사업을 추진함으로써 품목별 특성을 제대로 반영하지 못하는 한계가 나타났다.
둘째, 보험료가 과중하여 농가의 자발적 가입률이 낮다. 이에 따 라 실시 첫해에는 가입기간을 두 차례나 연장하면서 무리하게 가입 률을 제고하고자 노력하였으나 2003년 현재도 면적 기준 15.2%에 머물러 있다.
셋째, 재해보험 대상품목의 급속한 확대이다. 사과와 배의 시범사 업도 제대로 정책되지 못한 상태에서 4개 과수품목이 추가됨으로써 보험업무의 복잡성을 가중시키는 결과를 초래하였다.
넷째, 재해보험 가입단위를 농가 → 필지 → 과수원 단위로 변경 함으로써 역선택(농가별, 필지별) 발생의 여지가 발생하게 되었다.
다섯째, 재해보험에 대한 홍보부족으로 농가의 이해가 부족하다.
농가들 입장에서는 표준수확량, 보험금 지급 기준, 피해보상 범위, 자기부담률 등 복잡한 보험의 구조에 대한 이해가 부족하며, 이에 따라 농작물재해보험을 정확하게 이해하는 데 한계가 있다. 그럼에 도 이에 대한 홍보가 부족한 실정이다.
여섯째, 효과적인 재해보험 실시를 위한 정보 등 관련 자료가 절 대적으로 부족하다. 농작물재해보험의 기초 자료라 할 수 있는 객관 적이고 공인할 수 있는 표준 수확량 산출자료도 부족하며, 손해평가 과정에서 다양하게 제기되는 사례의 참고/기준자료도 절대적으로 부 족한 실정이다. 이에 따라 보험료율이 빈번하게 조정되는 사례가 발 생하고 있다.
일곱째, 공정한 손해평가의 한계이다. 농작물에 대한 전문 손해평 가인력이 절대적으로 부족하고, 손해평가인의 전문성 및 객관성 또 한 미흡하며, 손해평가 기준 및 기술도 미비한 상태이다. 공무원 조 사결과에서도 농작물재해보험의 문제점으로 ‘피해에 대한 평가의 한 계’가 32.1%로 가장 높게 지적되었다.
여덟째, 위험분산체계가 부족하다. 2년 연속 태풍 ｢루사｣(2002)와
｢매미｣(2003)로 인해 막대한 손실이 발생하였으나 거대손실(위험)을 분산시킬 수 있는 체계가 갖추어지지 못해 사업 자체가 불안정 상태 에 있다.
2.2.2. 개선과제
농산물 시장의 수입개방 확대와 영농기술발전 등으로 인한 농산 물 공급과잉에 따른 가격하락과 잦은 재해로 인한 생산성 하락으로 야기되는 농가소득의 불안정을 완화할 수 있는 유력한 방안이 보험
제도이다.
현행 농업부문의 보험제도가 농가소득 안정에 기여할 수 있기 위 해서는 첫째, 농작물재해보험 대상 품목에 대하여 작목별 재해보험 성립가능성 검토, 작목별 우선순위 설정 및 확대를 위한 충분한 준 비작업 등을 거친 후 점진적으로 확대해 나아가야 한다. 또한 농작
현행 농업부문의 보험제도가 농가소득 안정에 기여할 수 있기 위 해서는 첫째, 농작물재해보험 대상 품목에 대하여 작목별 재해보험 성립가능성 검토, 작목별 우선순위 설정 및 확대를 위한 충분한 준 비작업 등을 거친 후 점진적으로 확대해 나아가야 한다. 또한 농작