UR 이후 실질 농가소득이 정체되면서 농가소득 문제가 농정의 주 요 현안과제로 대두되었다. 농가소득의 절대수준 악화뿐만 아니라 갈수록 도농간⋅농가계층간 농가소득의 불균형과 불안정성이 심화 되는 추세를 보이고 있다. 이런 추세는 관련 통계자료를 보면 잘 들 어난다. 먼저 1994년부터 2002년까지 호당 실질 농가소득은 11.5%
나 감소하였고, 최상위 20% 농가와 최하위 20% 농가 간 소득 격차 도 5.5배에서 7.1배로 확대되었으며, UR 타결 당시 비슷한 수준이었 던 도시근로자소득 대비 농가소득의 비율이 2002년에 73% 수준까지 하락하였다. 또한 농업소득의 불안정이 농가소득의 불안정으로 연결 되면서 농가소득의 불안정성이 점차 확대되고 있는 양상을 보이고 있다.
이와 같이 농가소득의 절대 수준, 불균형, 불안정성 측면에서 모 두 악화되어 온 농가소득 문제는 농가부채 문제로 귀결되었고, DDA 농업협상과 FTA 체결 등으로 농산물 수입개방이 확대될 경우 이와
같은 추세는 더욱 악화될 가능성이 높다. 즉 농산물 시장개방이 확 대될 경우 국제시장의 농산물 수급불균형이 곧바로 국내시장의 농 산물 수급불균형으로 이어지고 이는 다시 농가소득의 악화와 불안 정성을 심화시키는 악순환 고리가 정착될 수 있다.
더욱이 IMF 경제위기 이후, 농가소득문제가 심각한 농정현안과제 로 대두되었음에도 농정이 소극적⋅산발적으로 대응하여 농가소득 문제가 더 악화된 측면이 있다. UR 타결 이후 수매제도, 직접지불 제, 재해보험, 긴급재해지원, 기타 부채대책이나 송아지가격안정제 등과 같은 농가소득보전성 대책들이 필요시 산발적으로 시행되어 농가경영과 농가소득을 안정시키는 프로그램으로 정착되지 못하였 으며, 선진국에서 농정 전환의 일환으로 시행하는 농가소득보전대책 들이 농정전환이라는 차원에서 도입⋅시행되었다기보다 직접지불제 를 중심으로 기능별로 단기적⋅병렬적으로 시행되어 왔다. 특히 거 의 매년 이루어지는 농가부채 대책은 악화되고 있는 농가소득문제 를 임기응변적으로 대처해온 대표적 사례이다.
또한, 비농업부문을 중심으로 농가소득보전대책을 위한 재정지원 에 대하여 많은 반론이 제기되었으나 이를 체계적으로 검토⋅보완 하지 않아 일반 국민들에게 농업부문은 항상 정치 논리로 재정지원 을 확보하려고 한다는 인식을 제공한 측면이 있다. 예를 들어 영세 소농을 유지시켜 농업구조조정이 저해된다든지, 농업인과 도시의 빈 곤 영세 계층과 지원의 형평성 문제를 야기 시킨다든지, 아직 농가 소득이나 경영관련 자료를 점검할 수 있는 통계수집과 운영체계가 미흡하다든지, 농업에 지원하는 금액들이 가계자금과 같은 소모성 자금화 될 수 있다든지, 소득보전대책이 늘어나면서 농가들의 도덕 적 해이가 확산된다든지 등이 비농업부문에서 제기하는 대표적인 반론들이다.
현재 정책 당국은 본격적인 시장개방 확대에 대비하여 농가소득
보전대책과 농가소득안전망 체계를 확립할 필요성을 인식하고 있지 만 선진국과 비교할 때 종합적이고 전략적인 정책개발이 미흡한 상 태이다. 최근 119조 농업⋅농촌투융자계획을 살펴보면, 농업경쟁력 강화, 농촌개발, 농가소득안정 등을 위하여 170여개 농림사업이 계 획되어 있지만, 종합적이고도 체계적인 농가소득보전대책과 농가소 득안전망 체계가 구축되지 못한 것을 알 수 있다. 이 계획에 따르면 현재 도입단계인 직접지불제를 2013년까지 농가소득의 10%로 확대 할 계획이다. 또한 쌀 협상에 대한 국내대책의 일환으로 ‘쌀 농가 소 득안정대책’을 제시하였는데, 이는 목표가격으로 80kg 쌀 한가마당 17만원 수준을 설정하고 시장가격과의 차액 80%를 고정형 직불제와 변동형 직불제를 통해 보전하려는 것이다. 그러나 기존의 논농업직 불제 및 쌀소득보전직불제에 참여하는 농가에만 혜택을 부여함으로 써 전체 농가소득문제를 해소하기에는 미흡하다는 비판이 제기 되 고 있다. 이렇듯 개별 농가소득보전대책들이 정책현안이 발생할 때 마다 산발적으로 제시되기 때문에 기존 대책들과 상충되거나 상호 연계성이 미흡하여 정책의 효율성을 높이지 못하고 있다. 이런 결과 를 비추어 볼 때 전체 농정체계 하에서 농가소득보전대책과 농가소 득안전망 체계를 종합적으로 구축⋅제시하는 것은 시급한 정책현안 과제라 할 수 있다.
따라서 현행 농정체계에서 농가소득보전대책 또는 농가소득안정 대책들이 어떻게 운영되고 있으며 이를 개선할 방안은 무엇인지를 검토해야 한다. 현재 농정프로그램에서도 농가소득보전적 프로그램 이 다수 있지만, 이 프로그램들이 다른 정책(목표)프로그램과 혼재되 어 있어 정책목표별 프로그램과 재정지원규모 등이 불명확한 상태 이다. 또한 농가소득보전대책들의 시행 상에 나타난 문제와 수요자 인 농업인들에 대한 의향이 정기적으로 모니터링이 되지 않은 상태 에서 단순히 확대․시행되고 있다.
아울러 그동안 제안되었던 농가소득보전정책들을 구체적으로 재 검토하는 것이 필요하다. 농가소득안정계정 도입(서종혁 등 1996, 황 연수 1999, 오내원 등 2001), 목표소득직불제(이정환 등 2003), 수입 보험제(김태균 2001) 등을 농가소득안전망체계를 구축한다는 차원에 서 재검토하고, 품목별․경영체별 소득보전대책 또한 전체 안전상체 계 내에서 재점검할 필요가 있다. 이밖에도 농가소득보전 또는 농가 소득안전망 구축을 위하여 필요한 재정지원규모는 얼마이어야 하는 지에 대해서도 재검토가 필요하다. 현재까지는 단순히 선거공약에서 제시된 농가소득보전 규모가 그대로 재정지원규모로 적용되는 사례 가 자주 발생한다. 따라서 정책대상그룹을 확실히 선정한 후에, 이 들 대상그룹들에 대한 지원기준과 지원금액 및 행정기반 조성 방안 등을 잘 모색하여야 할 시점이다.
그동안 농가소득보전대책을 마련하면서 많은 정책대안들이 제시 되었지만, 실제로 다양한 유형별(품목별⋅규모별⋅연령별⋅원천별) 농가소득 실태분석과 원인 규명에 대한 논의가 미비하였다. 즉, 농 가유형별 실태분석이 없이 평균 추세를 바탕으로 직접지불제를 비 롯한 다양한 농가소득보전대책들을 시행하고 있다. 이는 다양한 성 격을 지닌 농가들을 효과적으로 소득보전하지 못하는 결과를 가져 올 것이다. 따라서 농가소득보전대책을 수립할 시 농가소득에 대한 정확한 실태분석과 원인규명을 기초로 농가소득보전대책과 농가소 득안정망체계가 구축되어야 한다.
외국의 경우를 보면, 90년대 중반 이후 미국과 EU를 중심으로 직접지불과 같은 소득보전대책의 비중이 크게 늘어났으며, 농업협상에 서도 농가소득보전대책을 중심으로 농정 전환이 중요한 이슈로 작 용하였다. 미국의 경우 대표적인 소득보전대책은 융자부족불제(loan deficiency payment), 경기변동 대응보조(counter cyclical payment), 고 정 직접지불제도(fixed direct payment) 등이 있으며, EU는 개입가격
보조, 생산과 연계된 면적(또는 사육두수)기준 직접지불, 단일 직접 지불(single farm payment) 등을 시행하고 있다. 또한 캐나다는 농업 소득안정(Canadian Agricultural Income Stabilization: CAIS)제도를, 일 본은 품목별 경영안정대책, 조건불리직불제 등을 도입하였다. 따라 서 이제 이들 선진 외국들의 관련 제도들이 우리나라 농가소득보전 대책 수립에 시사하는 바는 무엇인지, 그리고 우리 현실에 맞게 도 입할 수 있는 제도들은 어떤 것들이 있는지에 대하여 적극적인 검토 가 필요한 단계이다.
농가소득보전과 농가소득안전망체계의 구축은 형평성 문제뿐만 아니라 농업경영의 지속성과 농가보유 자원의 효율적 배분에도 기 여하여 농가경제를 안정화시킴과 동시에 농업의 안정성장을 가능하 도록 한다. 즉 농가가 불확실한 경영환경으로 인하여 위험회피적 의 사결정을 자주 하게 되면 농가의 투자규모가 축소되고, 지나친 다각 경영을 유도하여 자원배분의 효율성을 저하시킨다.
따라서 거시적으로는 국제협상이나 국내의 농정 전환이란 차원에 서, 미시적으로는 농가의 경영과 소득안정 차원에서 농가소득보전대 책을 마련하고 소득안전망 체계를 확립하는 방안을 강구하는 것은 가장 시급한 농정과제의 하나이다.