4.1. 주요 정책개혁의 내용과 특징
미국, 유럽연합(EU), 캐나다, 일본 등 선진국들은 일련의 농정개혁 을 통해 농가의 소득보전 대책들을 확충해 오고 있다. 미국은 2002 년 농업법(Farm Security and Rural Investment Act)을 통해 ‘목표가격 제도’를 도입했는데, 이는 시장가격의 변동으로 인해 농가가 겪는 소득위험을 완화하려고 직접 지불을 활용하는 것이다. 사전에 설정 한 목표가격으로 농가의 소득안전성을 높이는 조치이다. 목표가격은 전통적인 시장지지 정책인 융자제도(loan program) 또는 시장가격, 그리고 이른바 고정지불(fixed direct payment: FDP)과 변동지불 (counter-cyclical payment: CCP)과 같은 직접 지불을 통해 보장된다.
고정지불은 기준면적과 기준단수를 기초로 가격과 상관없이 지불되 므로 WTO 규정상 허용보조(green box)로 분류되는 반면에 변동지불 은 고정지불처럼 기준면적과 기준단수에 근거하지만 시장가격의 수 준에 따라 발동 여부와 지급 규모가 결정되기 때문에 감축대상보조 (amber box)이다.
EU는 각각 1992년, 1999년, 2003년에 농정(CAP) 개혁을 추진하면 서 농업 경쟁력 향상과 예산 절감을 추구하고 있다. 먼저 농업 경쟁 력을 높이려고 역내 가격지지 수준을 인하하고 이로 인한 소득 감소 를 직접 지불 방식으로 보상하는 이른바 보상지불(compensatory payment) 또는 면적기준 지불(area aid)을 도입했다. 과잉생산으로 인 한 재고누적을 방지하려고 생산을 제한하는 의무 휴경도 부과했는 데, 이에 따라 보상지불은 WTO 규범상 생산제한 아래 직접 지불 (blue box)로 분류된다. 직접 지불은 농가의 소득을 직접 목표로 시
행하므로 정책의 효율이 높다. 또한 국제가격과 국내가격 사이의 격 차를 줄이고 휴경에 의한 과잉생산을 완화함으로 수출보조를 줄이 게 되었다.
2003년 CAP 개혁은 가격지지 수준을 더욱 인하하는 한편 농가(경 영체)를 기준으로 한 단일지불(single farm payment)을 도입했다. 단 일지불은 농가가 받던 다양한 직접 지불을 기준 연도(2000∼2002년) 의 실적을 바탕으로 하나로 통합해 지급함으로써 행정비용을 줄이 고, 더욱 투명하며 생산 중립적인 정책으로 평가받고 있다.
캐나다는 2003년 농정개혁을 통해 1997년부터 도입했던 소득안전 망(Net Income Safety Net: NISA)을 폐지하고 농업소득안정제도 (Canadian Agricultural Inocme Stabilization: CAIS)를 신설했다. CAIS 는 NISA와 마찬가지로 농가가 판매액의 일정 비율을 계좌에 적립하 고 농업소득이 하락할 경우 그 계좌에서 돈을 인출할 수 있도록 하 고 있으나, 재해보상 기능을 추가한 것이다. CAIS는 농업소득의 감 소에 대한 포괄적이고 종합적인 조치인데, 특히 특정 작물과 관계없 이 모든 농가의 농업소득을 대상으로 한다는 점에서 가장 앞선 농정 수단으로 평가받고 있다. 농가는 자기 선택에 의해 농업소득의 최소 70%에서 최대 92%까지 보호받게 된다. CAIS는 농가의 소득감소 분 의 70% 이상을 보전하는 조치이므로 WTO 규범상 허용보조가 아니 라 감축대상보조에 해당할 것으로 예상된다.
일본은 특히 벼 재배 농가의 소득 기반을 확보하는 차원에서 농가 로부터 갹출과 국가의 교부금으로 기금을 마련하고, 쌀 가격의 하락 정도에 따라 기금에서 일정액을 보전하는 정책을 시행하고 있다. 가 격하락에 따른 농가소득의 보전은 변동지불(기준가격과 시장가격 격 차의 50%)과 고정지불(300엔/60kg)로 이루어진다. 이 대책은 한도수 량(430만 톤)과 생산조정의 요건을 부과된 것이므로 WTO 규범상 블루박스에 해당한다.
4.2. 정책 시사점
주요 선진국의 농정개혁과 농가소득안전망 정책을 통해 얻을 수 있는 몇 가지 시사점을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 목표 중심의 정책을 통해 소득안전망의 효율을 증대시키고 있다는 점이다. 가격, 생산, 농업 투입재 보조에서 소득을 직접 목표 로 삼는 직접 지불 중심으로 농정 수단이 전환되고 있다. 정책으로 인한 경제손실(deadweight loss)은 투입재 보조, 가격보조, 산출물 보 조, 면적기준 직접 지불, 과거기준 직접 지불 순으로 높게 나타난다 는 OECD의 실증분석 결과도 선진국들이 왜 농가의 소득을 대상으로 한 직접 지불을 확충하고 있는지를 잘 설명하고 있다(OECD 2001).
둘째, 품목별 대책에서 농가의 소득 전체를 대상으로 한 정책으로 발전하고 있다는 점이다. 2003년부터 도입되기 시작한 EU의 단일지 불과 1997-2002년에 시행된 캐나다의 NISA 및 2003년부터의 CAIS 는 정부의 정책이 품목 중심에서 농가(경영체)의 소득 중심으로 전 환되고 있음을 나타낸다. 가격, 생산, 투입재 보조와 같은 전통적인 정책 수단이 목표화된 직접 지불 방식으로 전환되면서 메뉴 방식의 다양한 정책들이 도입․시행되어 정책의 효율성과 정밀도는 높아지 고 있으나, 집행과 감독 및 평가 등에 농가와 정부 모두에게 과다한 거래비용(transaction cost)이 발생하고 있다. 엄격한 모니터링과 평가 는 도덕적 해이를 방지하기 위한 필요조건이다. 목표화된 정책을 추 구할수록 또는 정책의 정밀도를 높일수록 거래비용은 증가할 수밖 에 없다.
또한 무역자유화와 농정개혁이 촉진되면서 시장으로부터 보호된 품목이 거의 사라지면서 개별 품목보다는 시장변동으로 인한 농가 의 소득위험을 줄이는 정책 수요가 커지고 있다. 예를 들면, EU의 경우 많은 품목에 대한 지원이 단일지불로 통합되고 있으며, 미국의
목표가격제도의 대상 품목도 이전보다 확대되었다.
셋째, WTO 규범이 정책의 생산 중립성과 녹색화(greening)를 촉진 하고 있다는 점이다. WTO 규범은 무역을 왜곡하는 가격이나 수출 보조를 제한하는 반면에 농가의 소득안전망 확충에 기여하는 생산 비연계 소득지원, 보험, 재해구호, 지역발전, 환경보전 등의 정책은 허용보조로 인정하고 있다. 이에 따라 선진국들은 농정 수단을 감축 대상 보조에서 허용보조로 전환하고 있다. 특히 생산 비연계 소득지 원의 경우 생산 중립성을 보장하기 위해 과거의 실적(기준면적과 기 준단수)을 기초로 한 지불방식을 채택하면서 정책의 투명성을 높이 고 있다. 일본의 경우 감축대상 보조를 블루박스 조치로 전환하면서 농업 구조조정을 꾀하고 있다.
또한 그린박스 규정에 따라 보험과 같은 시장수단에 정부의 보조 가 더해지고, 지역개발이나 환경 등 시장실패가 나타나는 분야에 정 책적인 처방이 늘어나면서 농가의 소득안전망의 범위와 규모가 모 두 확대된 것으로 평가할 수 있다. 그러나 농가의 소득안전망 확충 측면에서 나타나는 이러한 긍정적인 효과에도 불구하고 그린박스 정책은 농가의 경영위험을 감소시키는 보험효과(insurance effect), 부 의 효과(wealth effect)를 창출함으로써 투자증대를 유인하는 것, 보조 의 기준이 되는 기준면적을 앞으로도 재조정할 수 있다는 기대효과 등을 통해 생산증대와 무역왜곡을 유발하는 것으로 밝혀지고 있다.
특히 소득안전망 정책은 일반적으로 농가의 위험을 관리할 수 있는 시장수단의 채택을 저해하고 국내시장에서 가격전달을 제한함으로 써 국제가격의 변동을 증폭시킨다는 지적을 받는다.
실제로 브라질이 미국의 면화보조가 WTO 규정에 위반되었다는 제소한 사건에서 WTO 패널은 미국의 비연계 소득지원(고정지불)이 대상 농지에서 채소나 과실과 같은 작물을 재배하지 못하도록 제한 하고 있으므로 생산과 비연계된 조치가 아니라고 판결했다(WTO
2004). 패널의 판정에 대해 미국은 상소했으나, 만약 패널의 결정이 상소기관에 의해 확정될 경우 그린박스 정책의 기준 수정이 불가피 하게 될 것이다.
또한 도하개발의제(DDA) 농업협상은 그린박스 정책의 기준을 재 검토하고 명확히 하는 방안을 논의하고 있다. 특히 생산 비연계 소 득지원에 대해서는 지원목적과 대상을 구체화하고 보험효과와 기대 효과에 따른 생산증대 유발을 완화하는 것이 필요하고, 소득보험 및 소득안전망 지원에 관해서는 시장수단에 기초한 제도를 개발하고 지원 대상을 구체적으로 설정하는 것이 필요하다는 지적이다(OECD 2002). DDA 농업협상의 결과로 그린박스 규정이 새롭게 설정된다면 선진국의 농정개혁이 뒤따라야 할 것이다.
끝으로, 농가의 소득안전망 정책들이 단계적으로 도입되고 있다는 점이다. 선진국들은 오래전에 농업의 구조조정 문제를 이미 해결하 고 농정 수단을 가격보조에서 소득보조로 꾸준히 전환해 오고 있다.
따라서 소득지원 정책의 도입은 농가의 소득안전망 확충의 충분조 건이 된다. 또한 영농 여건이 상대적으로 열악한 조건불리지역(LFA) 에 있는 농가를 대상으로 한 추가 지원이나 환경 상태가 취약한 지 역에서 시행되는 농업환경조치(AEMs) 등도 구조조정의 제약과 관계 없이 농가의 소득확충을 위한 유효한 정책수단으로 널리 활용되고 있다.
반면에 구조조정 문제가 해결되지 않은 나라에서 소득지원 정책 은 구조조정을 저해하는 요인이 될 수 있다. 소득안전망 정책과 구 조조정 정책이 함께 시행되더라도 두 정책의 목표 사이에 상충 가능 성은 상존한다. 그러므로 구조조정에 대한 저해 효과를 최소화하면 서 농가의 소득안전망을 확충하는 전략이 무엇보다 중요하다.
한편 소득지원 중심의 농정개혁에도 불구하고 미국, EU 등 주요 선진국은 여전히 가격보조를 중요한 정책 수단으로 유지하고 있다.
정책에서 가격보조의 비중이 감소하고 있는 것은 사실이나, 가격보
정책에서 가격보조의 비중이 감소하고 있는 것은 사실이나, 가격보