농가소득보전대책 및 농가소득안전망 체계의 설계 - 농가소득보전 및 소득안전망 확립 방안

3.1. 기본 방향의 설정

농가소득보전대책과 농가소득안전망 체계를 구축하기 위해서는 먼저 정책 설계를 위한 몇 가지 기본방향을 설정하는 것이 필요하 다. 첫째, WTO 규범과 일치하는 방향으로 소득보전대책과 소득안전 망 체계가 설계되어야 한다(WTO 규범과의 합치성). 국제화 시대에 있어 우리나라 농정도 WTO 체제와 부합하는 체계를 유지해야 하고 농가소득보전대책과 농가소득안전망 체계 수립도 이에 준해야 한다.

따라서 이미 앞 절에서 살펴본 바와 같이 WTO 규범이 확정된 이후 에 사용할 수 있는 보조 규모를 고려하여 다양한 농가소득보전대책 과 농가소득안전망 체계를 설계하는 것이 중요하다.

둘째, 농가소득보전대책을 마련하고 농가소득안정망 체계를 구축 하는 근거를 명확히 해야 한다(농가소득보전대책과 농가소득안정 망체계의 근거의 명확성). 농가소득보전대책은 급격한 외부여건 변 화(시장개방)로 인한 농업소득의 감소를 보전하는 것과 동시에 농업 의 다원적 기능을 유지하는 추가 비용을 부담하기 위해서 마련되는 것이란 것을 명확히 할 필요가 있으며, 농가소득보전대책은 주로 품 목별 대책이나 기능의 활성화를 위한 대책 등과 같은 개별 정책을 중심으로 설계되어야 한다. 또한 농가소득안전망체계는 개별 대책들 의 연계체계를 구축하는 것이므로 관련사업이나 정책들을 패키지화 하거나 아니면 농가를 대상으로 종합 지원하는 방식으로 설계되어 야 한다.

셋째, 이들 농가소득보전대책이나 농가소득안전망 체계 구축은 농 정목표와의 일치되어야 한다(농정목표와 일치성). 농가소득보전대

책이 지나치게 강조될 경우 전체 농정목표와 상충되는 경우가 발생 하게 된다. 예를 들면, 농가소득보전대책이 지나치게 강조되어 농업 구조조정이 지연되고 이에 따라 농업경쟁력 강화가 제한된다면 이 는 주요 농정목표 간에 상충된 결과를 초래하는 것이다. 따라서 농 가소득보전대책이나 농가소득안전망 체계는 시장기능의 활성화를 제한하는 매카니즘을 최소화하는 한편, 농업구조조정과 조화되도록 추진하며 농업구조조정과 상충되는 부작용은 적절한 대책들을 마련 하여 보완해 나가야 한다. 예를 들어 농업구조조정을 보다 원활하게 하기 위해서는 한계농가가 유연하게 탈농을 할 수 있도록 적절한 제 도적 인세티브를 설계하는 것이 보완적으로 필요할 것이다.

넷째, 정책 대상을 적합하게 선정하여야 한다(정책대상선정의 적 합성). 현재 전업농이 농업의 외부환경 변화에 따른 위험에 훨씬 크 게 노출되어 있으므로 소득보전대책의 일차 대상그룹은 전업농으로 정해져야 하나, 일반 농가를 제외할 경우 형평성의 문제가 야기되므 로 일반 농가도 수혜대상에 포함되어야 한다. 특히 소득보전대책을 설계할 때는 일차적으로 시장개방으로 피해가 큰 품목들의 농가들 을 중심으로 설계하여야 할 것이며, 농가소득안전망 체계는 일시적 으로 경영위기를 겪는 농가들과 최저소득수준 이하의 농가들에게 최저소득수준을 지지하도록 설계되어야 할 것이다.

다섯째, 농가소득보전대책이나 농가소득안전망 체계가 충분한 정 책효과를 거둘 수 있는 기반이 구축되어 있는지, 관련 제도는 제대 로 작동되고 있는지 등을 충분히 고려해야 한다(정책집행의 가능 성). 소득보전대책의 성공여부는 농가의 경영정보 및 소득관련정보 가 효과적으로 수집되는 한편, 이를 정확히 점검 평가할 수 있는 체 계가 구축되어 있는지에 달려 있다. 특히 농가소득보전대책의 성과 는 농가소득 관련정보의 수집⋅점검⋅평가체계 및 행정운영체계가 효율적으로 구축되어 있는지 여부에 달려 있다.

여섯째, 현재 직불제 등을 비롯하여 여러 소득보전대책들이 도입 단계에서 점차 확대되고 있다. 따라서 이들 대책들이 일시에 확대되 기 보다는 단계적으로 평가를 거쳐 확대되어야 한다(단계적인 정책 시행). 예를 들면, 직불제의 경우, 현재 산발적으로 도입되어 우선순 위, 지역⋅품목간 형평성, 정책의 상충 등의 문제들이 발생하고 있 는데, 이를 해결하기 위해서는 단계적으로 관련 대책들을 정비하는 것이 필요하다. 즉 먼저 다양한 직접지불제를 적절히 통합⋅정비한 후, 정비된 직불제와 관련 제도를 연계시키고 최종적으로 농가를 대 상으로 한 단일 직불제로 통합하는 방식으로 나아가야 한다.

일곱째, 소득보전대책이나 소득안전망 체계는 재정지원 방식이므 로 재정제약이 충분히 검토되어야 한다(재정 제약과의 부합성). 따 라서 총 농림재정규모의 제약 범위 내에서 관련 시책별, 정책별, 개 별사업별의 지원규모가 정해져야 한다. 특히, 갈수록 비농업부문을 포함하여 부문별⋅분야별 재정 확보 경쟁이 치열해지므로 필요한 재정규모를 확보하기 위해서는 사업별 대책들이 주는 예상 효과를 잘 제시하는 것이 점차 중요해 질 것이다.

3.2. 농가소득보전대책과 농가소득안정망 체계의 구성요소

농가소득보전대책과 농가소득안정망 체계를 설계할 때 이들 대책 과 체계를 구성하는 요소들로 어떤 것들이 있는지를 생각해야 한다.

현재 농가소득보전대책과 농가소득안전망 체계를 구성요소로 생각 할 수 있는 것은 첫째, 대책별 구체적인 정책목표이다. 둘째, 농가소 득보전을 해야 할 대상그룹이 경작자인지 아니면 임차인인지 등을 정하는 지원대상이다. 셋째, 예상되는 소득감소를 기준년도 목표가 격의 어느 수준까지 지지할 것인지와 같은 소득보전수준을 정해야 한다. 또한 소득지지에서 지주와 임차인과의 관계를 어떻게 설정할 것인지 등도 함께 고려되어야 한다. 넷째, 소득보전이나 소득지지

방법으로 기준년도의 면적, 단수, 수량, 수입, 소득 중에서 어떤 것을 기준으로 삼을 것인지를 정하는 지원방법이다. 다섯째, 소득보전대 상에 따라 얼마동안 지원하고 그 규모는 얼마나 되어야 하는지를 정 하는 지원규모와 지원기간이다. 여섯째, 이들 농가소득보전대책을 마련하고 농가소득안전망체계를 구축하기 위해서 필요한 재정규모 를 추정하는 소요 재정규모의 추정이다. 일곱째, 이들 농가소득안전 망체계가 제대로 작동되는지와 직결되어 있는 행정기반 구축과 관 련 정보수집 및 점검⋅평가체계이다. 여덟째, 모든 정책이나 제도들 은 시행에 따른 문제점이나 부작용이 나타나는데 이들을 적절히 조 정, 보완해 줄 수 있는 보완책들이 필요한데 이를 준비하기 위해서 는 예상되는 문제점과 부작용을 인식해야 한다.

다음 절에서는 농가소득보전대책과 농가소득안전망 체계를 구분 하여 각각의 대책과 체계를 어떻게 설계해야 하는지를 살펴본다.

3.3. 농가소득보전대책의 설계

농가소득보전대책은 품목별로 발생하는 소득감소분을 보전하거 나, 아니면 시장에서 가격으로 대가를 받을 수 없는 다원적 기능들 을 수행하면서 발생하는 비용을 보전하는 품목별⋅기능별 소득보전 대책이다. 특히 품목별 소득보전대책에서의 소득보전방식은 크게 직 접지불제 방식과 보험방식으로 구분할 수 있다.

품목별 소득보전대책을 직접지불제 방식으로 운영하는 경우에 이 미 여러 선진국들이 공통적으로 적용하고 있는 방식을 적용하는 것 이 바람직하다. 따라서 품목별로 감소하는 농업소득은 AMS와 블루 박스 형태의 소득보전직불제 및 허용보조에 해당하는 고정직불제를 도입하는 것이 필요하다. 여기서 고정직불제는 시장가격의 변동과 무관하며, 변동직불제는 시장가격과 연동한다. 그리하여 소득보전을 위하여 직불제 방식을 적용하더라도 시장과 완전 연계되지 않는 방

그림 5-1. 농가소득보전대책(직접지불 형태)

자료: 박동규 등. 2004. ｢직접지불제 중장기 확충방안｣. 한국농촌경제연구원.

식을 적용하기는 어렵다. 이렇게 직불제 방식에서는 먼저 목표가격 수준이 고정직불과 시장가격을 합한 것보다 높을 경우 소득보전규 모는 목표가격수준에서 고정직불과 시장가격을 합한 것을 뺀 것만 큼의 규모가 된다. 이때 고정직불과 시장가격을 합한 것이 목표가격 보다 높을 경우, 소득보전직불제는 적용되지 않고 오로지 고정직불 제만을 적용한다. 이와 같은 방식의 품목별 소득보전대책을 간략히 그림으로 표시한 것이 <그림 5-1>이다. <그림 5-1>은 먼저 목표가격 으로 소득안정목표를 정하고 난 후에 소득안정목표와 당해연도 가 격과의 차이를 고정직불제과 소득보전직불제로 보전하는 방식을 보 여주고 있다.

<그림 5-1>과 같은 방식으로 품목별 소득보전대책을 마련할 경우, 먼저 소득지지 수준을 어떤 수준에 맞추어야 하는지를 결정해야 한

다. 품목별 소득보전대책의 경우 특정 작목 재배농가의 당해연도 실 제가격이 기준년도 목표가격보다 크게 하락하는 경우에는 가격하락 분의 일정비율¹⁷을 보전하며, 이때 기준가격은 과거 3개년 또는 5개 년 같이 고정된 일정기간 동안의 농가수취가격 평균을 적용하는 것 이 일반적이다. 현재 쌀 농가의 소득감소를 보전할 쌀소득보전직불

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