(1) 선거구 제도
선거구제도 논의는 기존의 소선거구 단수다수대표제에 대한 비판에서 출발하고 있다. 이 미 언급한 바와 같이 단순다수대표제는 전형적인 다수지배적 선출방식으로 기존 거대정당에 는 매우 유리한 반면, 새로운 정치세력의 진입에는 상당한 장애로 작용, 이는 결국 정당민주 주의 및 의회민주주의의 발전을 저해한다는 입장이다. 이러한 이유로 많은 학자들의 선거제 도 개혁논의는 대선거구제를 주장하는 학자들도 있으나(조정관, 2001), 대부분 소선거구․비 례대표 병립제로 모아지고 있다(박찬욱, 1997; 조기숙, 1998; 장훈, 2000). 하지만 이것 역시 선거제도의 공정성에 상당한 문제가 있다. 일단은 이 제도 역시 기존 정당에 상당히 유리하게 작용할 수 있기에, 신생정당의 원내진출이나 비정파주의자들의 의사 반영에는 한계가 있다.
이러한 문제점 때문에 현재의 선거구획정문제를 포함한 선거제도의 대표성과 공정성, 그 리고 용이성을 고려할 때 한 선거구에서 2인 내지 3인을 선출하는 중선거구제의 도입이 바람 직하다는 의견이 있다. 중선거구제의 경우 선거구 획정이 용이하고, 선거경쟁이 보다 강화되 며, 유권자의 선택 폭이 넓어진다는 장점이 있다(엄태석, 2002). 또한, 현재 읍, 면, 동 단위로 선출하게 되어 있는 기초지방의원을 중선거구제로 개편하면 자연히 의원의 정수 삭감도 도모 할 수 있다.
기존의 소선거구제에 대한 또 다른 방안으로 고려해 볼 수 있는 것을 살펴보면 다음과 같 다. 첫째, 농촌지역에서는 읍, 면 단위의 소선거구제로 지방의원을 선출하고 도시지역에서는 몇 개의 동을 묶어 중선거구제로 2-3명을 선출하는 방법과 둘째, 소선거제와 대선구제의 혼합 방식이 있다9)(황아란, 2002).
(2) 정당공천
지방선거의 정당공천문제는 지방정치에 대한 인식의 차이에서 비롯되는 것이다. 우선 정 당공천의 필요성을 주장하는 입장에서는 규범론적 차원에서 지방자치가 단지 정치 중립적인 행정으로서의 지방행정이 아니라 가치배분을 결정하는 지방정치이며, 현대 대의민주주의에서
정당정치가 가장 효율적인 대의기제이므로 지방선거에서 정당참여가 필요하다고 본다. 또한 지자체의 의사결정과 성과에 대한 책임을 정당에게 물을 수 있기 때문에 책임정치에도 유용 하다고 주장한다. 한편, 지방선거에서 정당공천을 반대하는 주장은 정당공천의 현실적 폐해에 주목하여 공천권자의 눈치를 보는 과정에서 발생하는 부패의 문제, 지방자치의 본질을 훼손 시키는 잘못된 중앙과 지방의 관계가 정립될 수 있다고 주장한다. 즉, 특정지역에서 정당공천 이 당선과 직결되는 정치현실에서 지방선거는 후보가 유권자와의 관계보다 공천권을 쥐고 있 는 중앙에 관심을 두게 됨에 따라 중앙으로의 예속화를 낳게 된다고 한다.
좀 더 구체적으로, 정당공천을 찬성하는 입장들의 주장을 살펴보면 다음과 같다. 엄태석 (2002)에 따르면, 정당의 지방선거 참여를 제한한다는 것은 다음과 같은 문제가 있다. 첫째, 가장 정치적인 기구인 정당의 공천을 금지한다는 발상 자체의 문제이다. 둘째, 정당공천 배제 를 주장하는 사람들의 논리 자체의 문제이다. 지방과 중앙은 어떠한 식으로든 관계를 맺게 되어 있는데, 이를 주종관계적 서열화로 인식해서는 안 될 것이다. 중앙의 정당들이 지방선거 에 후보를 공천하지 않는다고 해서 지방에 전혀 영향을 미치지 않을 것도 아니다. 왜냐하면 현재의 국회의원선거제도의 골격 또한 지역구에서의 단순다수대표제를 채택하고 있기 때문이 다. 셋째, 정당의 공천은 결국 주민들에게 상당한 정보를 제공하는 것이다(Hague et al, 1998: 131). 정당의 공천을 받아 입후보한 사람은 정당의 이념이나 정책에 부합되는 정견을 가진 사람이며, 일정한 공천과정을 거친 사람이기에 어느 정도의 검증을 받은 사람으로 인식 되며, 이는 유권자가 후보를 인식하는 데 이미 상당한 정보를 제공하고 있는 셈이 된다는 것 이다. 넷째, 현직 단체장이나 지방의원들의 정당공천 배제주장은 선거에 있어 정당효과와 인 물효과는 줄이는 대신에 자신들의 현직효과10)를 극대화할 수 있는 전략적 주장이라는 점에서 비판의 소지가 있다.11)
황아란(2002)은 지역주의 선거환경에서 정당공천이 선거에 상응하는 중요성을 지님에도 불구하고 이제까지 정당공천에서 나타난 역효과는 정당공천과정이 지역주민의 의사를 반영한 합리적이고 민주적인 절차에 의해 공정하게 관리되지 못하는데서 파생한 것이라고 본다. 그 리고 이러한 문제는 선거에만 국한된 것이 아니라 공천권에 좌우된 중앙과 지방간 수직적 관 계를 유발시킴으로써 지방자치의 의미를 퇴색시키는데도 영향을 미치고 있다. 그러나 지방자
10) 미국민들의 현역 하원의원에 대한 지지는 상당하다. 대부분이 그들이 일을 잘하며, 자신들에게 도움이 된다는 항 목에 긍정적인 대답을 한다. 하지만 실질적으로 어떠한 부분에서 그들이 잘하고 있는가 하는 질문에는 대부분이
“모른다(Don't Know)”고 답한다고 한다(Barbara 1981, 42)
11) Babara는 정당과 현직은 유권자가 정치적 선택을 함에 있어 상대적으로 저렴한 정보(low-cost information)를 제공 한다고 한다(Babara 1981, 75)
치를 통하여 중앙과 지방이 상호협력의 발전적 모형으로 정립되기 위하여 한 가지 주목해야 할 점은 정부와 시민사회를 연결하는 통로로써, 그리고 중앙과 지방의 관계를 맺는 중요한 매개체가 정당이란 사실이다(Gyford and James, 1983). 따라서 정당공천과정의 개혁은 지역 주의 선거환경에서 제대로 작동하지 못하고 있는 통제기능을 회복하고, 정당민주화를 위한 실천적 수단으로 활용되어 자율성을 내재한 중앙-지방간 협력관계로 발전시켜야 할 시대적 요구로 대두되고 있다.
지병문(2001)은 미국이나 독일, 일본 등에서 무소속 지방의원이나 단체장의 수가 상대적 으로 많다는 사실에 근거하여 지방선거에 대한 정당참여를 금지하자는 주장에 대하여 독일과 일본의 경우 지방의원이나 단체장이 무소속인 예가 많으나 이는 거의가 인구가 적은 (5,000 명 이내) 소규모 지방정부에 해당하고 인구가 적은 소규모 지방정부에서는 정치인이나 주민 들이 서로 잘 알기 때문에 이들을 조직하고 동원할 정당의 기능이 불필요하기 때문에 정당도 공천할 필요를 느끼지 않으며, 후보자들도 구태여 공천을 받으려 하지 않기 때문이라고 한다.
또한 독일이든 일본이든 정당참여를 법으로 금지하지는 않고 있다고 한다. 미국에서는 20세 기 초 엽관제에 의한 지방정치의 부패를 일소하기 위해 지방선거에서 투표용지에 후보자의 소속 정당을 표시하지 못하도록 했고 아직도 이러한 제도를 택하고 있는 지방정부가 수적으 로는 월등하게 많다. 그러나 정당 표시를 금지한 지방정부들은 대부분 정당활동의 필요성을 느끼지 않는 소규모 지방정부들이며 뿐만 아니라 이들 지방정부에 있어서도 선거운동 기간 정당은 지지하는 후보를 공개적으로 발표할 수 있으며, 지지하는 후보의 당선을 위해 직접 선거운동에 개입하고 있다. 사회 단체가 스스로 지지하는 후보를 밝히는 것도 허용된다. 그리 하여 미국에서는 지방 선거에서 정당활동을 완전히 금지한 것이 아니라 투표용지에 소속 정 당을 표시하지 못하게 한 것에 불과하다는 의미에서 non-partisan election이라 부르지 않고 non-partisan ballot이라 부른다. 더욱이 투표용지에 소속정당의 표시를 허용할 것이 아니면 이를 금지할 것인지를 연방정부나 주정부가 결정하고 이를 따르도록 강요하는 것이 아니라 이 제도의 도입 여부를 지방정부 스스로 결정한다는 사실을 기억해야 한다고 한다. 지방선 거에 정당참여를 금지하면 주민들의 선택이 어렵게 되고 정당이 스크린 기능을 수행할 수 없 게 되어 정당의 활동을 근본적으로 제한하는 결과를 초래할 것이다. 아울러 지방선거에 정 당을 배제하면 지방정부의 정책집행에 대한 정치적 책임소재가 불분명해 질 수 있다. 정당 이 공천을 금지하면 후보가 난립하고 그 결과 단체장이 소수대표가 될 가능성이 있으며. 안 정적이고 일관성 있는 정책추진이 불가능 할 것이다.
에 따르면, 정당공천은 비리의 씨앗이다. 우리나라의 단체장들은 주민 몰래 또 하나의 전쟁을 하고 있다. 즉, 단체장을 수하에 넣으려는 국회의원과의 전쟁이다. 공천을 받기 위해 국회의 원이나 지구당 위원장, 정당의 실력자에게 돈 보따리를 들고 찾아가서는 안 된다고 생각하는 양심적인 지도자들은 어려운 외줄 타기를 해야 한다. 만약 지방자치단체의 지도자들이 공천 헌금을 할 수밖에 없다면 이것은 당선후 인사비리, 인허가와 공사발주 등이 분야에서 비리의 씨앗을 잉태시키는 것일 수밖에 없다. 지방자치란 그 곳의 주민들이 더불어 살아가는 하나의 양식이며 서민의 꿈을 실현하려는 사업은 더불어 살아가는 삶 속에서만 해결될 수가 있다.
더불어 살아가는 생활양식이라는 측면에서 볼 때 정당이란 하나의 수단에 불과하다. 정당정
더불어 살아가는 생활양식이라는 측면에서 볼 때 정당이란 하나의 수단에 불과하다. 정당정