(1) 재정현황의 재검토 필요성
지방재정조정제도의 현황에서 살펴보았듯이 서울특별시는 재정상태가 양호하다는 이유로 지방교부세 및 지방양여금 배분에서 제외되고 있으며 국고보조금 지급의 경우에도 다른 지방 자치단체와는 차별적인 보조를 받고 있다. 이렇게 지방재정조정제도에서 서울시는 재정력이 충분하다는 이유만으로 제도의 본래의 취지에 부합하지 않는 여러 가지 불이익을 받고 있으며 서울시가 당면하고 있는 막대한 행정수요가 재정조정제도의 운용에서 고려되지 않고 있다.
지방교부금 교부의 경우 현재 서울시와 같은 대도시에 특정한 재정수요를 반영하지 못하 고 있으며 특별시․광역시의 경우 당해 지역 내의 모든 자치구를 합산하여 기준재정수요액을 산정함으로써 자치구의 재정상태가 반영되지 못하고 있다. 또한 지방양여금 배분대상에서 서 울시와 자치구가 제외됨으로 재정상태가 취약한 자치구조차 도로정비사업, 수질오염방지사업, 청소년육성사업 등의 추진에 필요한 재원을 지원받지 못하고 있다. 국고보조금의 지원에 있 어서도 다른 자치단체에 비해 차등보조를 받고 있기 때문에 국고보조대상사업에 대한 막대한 수요로 인해 재정부담이 가중되고 있다. 이러한 문제점을 염두에 두고 서울시와 서울시 자치 구의 재정현황에 대한 재검토를 통해 서울시 재정상태에 대한 재인식의 필요성을 피력하고자 한다.
(2) 서울시와 자치구의 재정 수준 가. 서울시 재정상태에 대한 재검토
서울시의 2003년도 예산규모는 12조 6천6백억원이고 이중 일반회계 는 약 8조 6천6백억 원, 특별회계는 약 4조원이다. 일반회계 세입을 살펴보면 지방세의 비중이 88%에 이르고 있 는데, 서울시의 경우 중앙의 재정지원을 거의 받지 않고 있기 때문에 지방세 등 자체재원에 대한 의존도가 높을 수밖에 없다. 따라서 일반회계 세입결산액 대비 자체수입의 비율로 산정 되는 서울시의 재정자립도가 2002년도의 경우 95.1%로 나타나 다른 광역시 평균 (70.2%)이 나 도 평균(39.4%), 시 평균(46.8%), 군 평균(18.8%) 보다 월등하게 높음을 알 수 있다.
그러나 대도시의 특성을 감안할 때 서울시의 재정상태를 다른 지방자치단체와 비교하는 것은 문제가 있으며 도시의 성격이 유사한 타 대도시들의 세입구조를 살펴보는 것이 더욱 타
에 대한 연방 및 주정부의 보조가 세입예산에서 차지하는 비중이 상당함을 알 수 있다. 따라 서 서울시의 세입구조는 대도시의 재정지출수요를 감안한 적정한 구조를 지니고 있기보다는 제도적으로 중앙의 재정적 지원이 이루어지지 않고 있는 결과라고 볼 수 있다.
<표 4-29> 미국의 대도시 세입구조
도 시 인 구(명) 총세입 자주재원 의존재원 기 타
New York 8,008,278 60,056 27,688 17,230 15,138
Los Angeles 3,694,820 9,731 3,909 873 4,949
Chicago 2,896,016 5,472 3,084 1,252 1,137
Houston 1,953,631 2,658 1,659 156 842
주 : 1. 미국 대도시의 세입자료는 1998년 기준; 단위는 million dollars 2. 인구는 2000년 4월 1일 기준
자료 : U.S. Census Bureau, Statistical Abstract of the United States, 2001
<표 4-29>의 각종 지표에서 나타났듯이, 서울시의 경우 과밀지역으로 자동차 등록대수, 전국 4,756 96,037 2.15 14,464,258 42,402 27,751 15,856
서울
규모 16,978 8,134 .84 2,761,752 10,331 6,750 4,054
비율 360% 8.5% 39% 19.1% 24.4 23.4% 25.6%
자료 : 통계청(2002), 건설교통부(2003)
<표 4-31> 자치단체별 투자비 비율 (2003년 예산기준)
구분 서울특별시 광역시 도 시 군 자치구
투자비비율(평균) 29.8% 40.38% 65.4% 64.9% 66.5% 47.6%
자료 : 행정자치부 내부자료, 2003
서울의 경우 일반적으로 대도시가 지니는 재정압박의 문제점을 내포하고 있는데 이는 지 방자치가 진행될수록 행정구역과 사회․경제적 활동구역이 일치하지 않기 때문에 나타나는 문제이다. 서울시는 주거인구와 사업체의 교외유출로 인해 재원감소를 초래하고 있으며 주간 인구 유입으로 인해 행정서비스를 제공하는데 필요한 비용증가 때문에 상당한 재정적인 부담 을 지게 된다.
서울시의 인구는 2000년 인구통계를 기준으로 약 961만으로 1990년에 비해 9.2% 감소한 반면에 경기도의 인구는 2000년에 약 871만명에 달해 1990년에 대비 41% 증가를 보였다.
동기간에 서울의 총세입은 138% 증가를 보인 반면 경기도의 경우 259%의 세입증가율을 나 타냈다. 이는 서울시의 인구가 수도권으로 유출되고 있고 서울시의 세수에 큰 영향을 미치고 있음을 나타낸다(<표 4-32> 참고). 인구의 유출로 재정수입이 감소함에도 불구하고 서울시는 주간인구를 수용하기 위하여 도시기반시설 건설 및 유지 등에 막대한 비용이 소요되고 있어 재정압박이 심화되고 있다. 특히, 서울시의 경우 지하철 건설로 인한 부채와 지하철 운영적자 로 인한 단기차입증가는 서울시의 재건전성을 해치는 요인으로 작용하고 있다.
<표 4-32> 서울시 자치구별 주간인구지수 인구
지역 상주인구(A) 주간인구(B) 주간인구지수(B/A, %)
서울시 9,687,843 10,189,317 105
종로구 165,950 357,911 216
중구 128,340 374,747 292
서대문구 343,341 379,357 110
강남구 511,576 851,448 166
<표 4-33> 서울시, 경기도 인구 및 세입증가율
(단위 : 백만원, %)
연도 서울시 (본청+자치구) 경기도(본청+시+군)
인구 총세입 인구 총세입
1990 10,603,250 4,618,628＊ 6,154,359 3,646,410
1995 10,217,177 6,208,729 7,637,942 6,581,227
2000 9,631,898 10,995,976 8,713,789 13,095,060
주 : 세입자료는 1991년도 결산액
자료 : 행정자치부, 지방재정연감; 통계청, 각 년도
<표 4-34> 서울시의 부채규모 (2003년 6월 기준)
(단위: 명, 백만원)
구분 합계 서울시부채 지하철관련 부채 기타
일반회계 특별회계 지하철공사 도시철도공사
금액 6,253,583 58,545 1,707,914 3,570,946 2,180,6 12,482
비율 100% 28.2% 71.6% 0.2%
자료 : 서울시 내부자료, 2003.
상술한 바와 같이 서울시는 세입구조의 취약성과 증가하는 재정수요로 인해 재정운용의 어려 움에 직면하고 있음을 알 수 있다. 이러한 상황에서 재정조정제도 운용에 필요한 재원의 상당부 분이 서울시가 부담하고 있는 실정이다. 2001년도 세수실적을 보면 국세의 36% 정도가 서울시 에서 징수되었고, 지방교부세의 재원인 내국세의 42%를 서울시가 부담하였으나 서울시의 재 정이 열악한 자치구조차도 지방교부세가 교부되지 않는 제도적인 문제점을 내포하고 있다.
나. 서울시 자치구의 재정상태에 대한 검토
서울시 자치구의 세입구조를 보면 지방세가 영세한 반면 의존재원이 차지하는 비중이 세 입의 큰 부분을 차지하고 있다. 2000년 결산액을 기준으로 25개 서울시 자치구의 세입구조를 살펴보면, 의존재원인 조정교부금이 32.8%로 가장 높게 나타났고 그 다음으로 세외수입 (31.2%), 자치구세수입(21.1%), 보조금(16.2%) 등의 순으로 나타났다. 자치구의 경우 지방세입 이 상대적으로 취약하고 의존재원인 조정교부금에 대한 의존도가 높아 자율적 재정운영에 장 애가 되고 있다.
일반회계의 총규모에서 자체수입이 차지하는 비율을 나타내는 재정자립도는 2002년 기준 으로 서울시 자치구 평균이 50.6%로 타 광역시 자치구(38.4%)나 도(39.4%)․시(46.8%)․군 (18.8%)의 평균에 비해 높은 편이나 자치구간의 격차가 심하게 나타나고 있다. 또한 지방세로 인건비를 충당하지 못하는 자치단체가 19개에 달해 서울시 자치구의 76%를 차지하고 있다.
또한 자치구간의 불균형을 시정하기 위한 조정교부금의 교부 후에도 자치구의 세수확충이 절 실히 요구되고 있다.
<표 4-35> 자치단체별 재정자립도 현황 (2002년도)
구분
서울시 타 광역시
도 시 군
전체 자치구 전체 자치구
재정자립도 평균 95.1 50.6 70.2 38.4 39.4 46.8 18.8
자료 : 행정자치부, 2003.
한편으로 서울시의 자치구가 필요한 경비를 자체적으로 조달할 수 있는 능력을 측정하는 기준재정수요 충족도 현황을 살펴보아도 자치구 재정의 취약함과 자치구간 재정 불균형이 해 소되지 않고 있음을 볼 수 있다. 2002년도 서울시 자치구의 기준재정충족도 평균은 62.4%로 나타났고 강남구, 중구, 서초구 등 3개 자치구가 기준재정수요충족도가 100%이상인 것으로 나타났다. 한편으로 50%미만이 16개구나 되고 이 중에서 9개구는 40%미만으로 자치구간 재 정불균형이 심각함을 볼 수 있다.
서울시 자치구의 상당수가 경상비지출마저도 힘든 재정여건이며 자치구간의 재정불균형으 로 행정서비스의 격차가 심화되고 있으나 재정조정제도의 틀에서 제외되고 있는 실정이다.
2002년 결산액 기준으로 서울시 자치구가 받은 중앙정부의 이전재원은 보조금이 전체세입의 5.4%, 지방교부세가 0.14%를 각각 차지해 자치구 재정에 미치는 영향은 아주 미미하여 재정 조정제도가 제 역할을 못하고 있음을 알 수 있다.
<표 4-36> 재정자립도 및 인건비 충당비율 (2002년도)
구분 재정자립도 인건비/지방세(%)
종로구 76.6 98.7
중 구 93.7 45.7
용산구 53.8 130.4
성동구 42.2 197.5
광진구 40.6 187.0
동대문구 39.9 203.8
중랑구 33.5 262.6
성북구 45.7 221.2
강북구 32.8 266.4
도봉구 39.0 252.7
노원구 34.8 225.2
은평구 32.6 237.0
서대문구 43.6 232.7
마포구 46.1 171.4
양천구 62.1 172.4
강서구 47.2 132.2
구로구 46.0 183.2
금천구 40.9 184.5
영등포구 83.6 72.4
동작구 43.2 203.5
관악구 34.0 232.2
서초구 92.8 53.0
강남구 89.4 29.0
송파구 70.1 89.1
강동구 45.3 157.1
서울시자치구 평균 54.5 116.8
기타 광역시자치구 평균 38.4 134.5
시평균 46.8 63.0
자료 : 행정자치부, 2002 재정자립도 및 인건비 충당비율 현황, 2003.
<표 4-37> 서울시 자치구 기준재정수요 충족도