자치조직권이란 지방정부가 자신의 내부행정구조를 자기책임 하에 결정하고 지방사무의 처리과정을 결정할 수 있는 권한으로 국․실․과 등을 어떻게 구성하고 사무를 분장할 것인 지에 대한 자기책임적 결정을 의미한다. 즉 지방의 행정수요와 특성에 부합된 조직유형과 규 모를 지방정부가 선택할 수 있어야 한다는 것이다. 이것은 지방정부의 자치조직권이 지방자 치단체의 고유한 권한으로서 지방자치의 가장 기본적인 권한의 하나로 헌법에 의하여 보장되 는 자치권의 한 내용을 이룬다는 것이다.
이와 같은 맥락에서 외국의 경우에는 자치조직권을 해당 지역의 지방정부가 보유해야 할 당연한 권리로 인정하고 있는데 반해1) 우리의 경우에는 상위정부의 법적 규정의 허용범위에
1) 일본은 기본적으로 都道府縣의 조직은 조례로 정하도록 하면서, 행정기구에 대한 제한으로 국과 부에 대해서만 제한을 두 고 있다(일본 지방자치법 제158조). 즉 都道에 11국, 府縣에 인구규모에 따라 6부내지 9부를 두도록 제한하고 있는데, 이 러한 경우에도, 지방자치단체가 필요하다고 인정하는 경우에는 조례로서 이러한 제한에 관계없이 조직을 증감할 수 있도 록 하고 있다. 또한 독일의 경우, 지방자지단체의 내부행정기관의 조직에 대한 제한이 전혀 없어서, 행정조직은 기본조례
서 조직설치와 운영에 관한 제반 사항들을 취급하는 수준이다. 즉, 지방정부의 자치조직권이
더구나 지방자치단체의 부단체장 임명에 있어서, 지방자치법 제101조 제2항 및 제3항의 규정에 따라 정무직 또는 국가공무원으로 보하는 부시장․부지사는 시․도지사의 제청으로 행정자치부장관을 거쳐 대통령이 임명하도록 되어 있는데, 이것은 지방자치단체의 공무원인 부단체장을 당해 지방자치단체의 인사권자가 임명하지 않고 외부에서 국가가 임명하도록 한 다는 측면에서, 지방자치단체의 자치인사권을 침해하는 것이라 할 수 있다.
한편, 지방정부의 부단체장의 사무분장마저도 지방자치법 제101조에서 규정하고 있는데, 그 내용은 부단체장을 2인 또는 3인을 두는 경우의 사무 분장은 대통령령으로 정하도록 하고 있고(<표 2-1> 참조), 그 중 부시장․부지사를 3인 두는 시․도에 있어서는 그 중 1인으로 하 여금 특정지역의 사무를 담당하게 할 수 있다는 것이다. 이처럼 인원을 제한하면서 지방자치 단체의 내부적인 사무분장까지도 법령으로 정하도록 하는 것은 자치조직권을 지나치게 제한 하는 것이라 할 수 있다.
(2) 지방정부의 행정기구
기본적으로 현행 법령은 지방자치단체가 행정사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구를 둠에 있어서, 시․도는 대통령령이 정하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하도 록 하고, 시․군 및 자치구에 있어서는 대통령령이 정하는 기준에 따라 시․도지사의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있다. 하지만, 이처럼 지방자치단체에 두는 행정기관에 대하여 그 윤곽도 정함이 없이 이를 포괄적으로 대통령령에 위임하는 것은 백지 위임 내지 포괄적 위임을 금지하는 헌법 제75조의 취지에 반하는 조치라고 볼 수 있다. 즉 이 위임규정은 전혀 대통령령의 예측을 불가능하게 할 정도의 포괄성을 지니고 있어 구체적으 로 범위를 정한 위임이라고 볼 수 없는 것이다.
한편, 지방자치단체의행정기구와정원기준등에관한규정(이하 “기구정원규정”) 제3조는 행정 기구와 정원의 관리목표2)를 규정하면서, 제5조에서 기구설치의 일반적 요건(기구정원규정 제5 조)3)을 명시적․획일적으로 규정하고 있다. 하지만, 이와 같은 기구설치 요건은 지방자치단체의
2) 기구정원규정 제3조가 규정하는 행정기구와 정원의 관리목표는 ① 소관 행정사무를 효율적으로 수행할 수 있도록 지 역여건․업무의 성질 및 양 등에 따라 정원을 적정하게 관리, ② 지방행정기관의 조직은 상호간에 기능상의 중복이 없도록 하여야 하며, 종합적이고 체계적으로 편성, ③ 지방행정기관의 기능과 업무량이 변경될 경우에는 그에 따라
조직권을 지나치게 제약하고 있어 지방자치단체의 자율적인 행정조직개편을 어렵게 만들고 있다.
또한, 시․도 본청에 두는 실․국․본부의 설치와 그 분장사무는 기구정원규정 제7조 1항 과 관련된 설치기준에 따라, 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 되어 있다. 하지만, 이와 같은 설치기준은 지방자치단체의 행정기구를 지나치게 획일적으로 규정하고 있어 지방행정수 요를 충분히 반영하기 어렵게 만들고 있다. 더구나 근거법의 위임규정 역시 포괄적 위임에 해당하므로 헌법에 취지에 반하는 것이라 볼 수 있다. 구체적인 실․국․본부 및 과․담당관 의 설치기준은 다음의 <표 2-2>와 같다(기구정원규정 제7조).
<표 2-2> 시․도의 실․국․본부 및 과․담당관 설치기준 (제7조 제1항 관련)
구 분 실․국․본부 과․담당관
서울특별시 13개 이내 69개 이내
광역시
인구 300만 이상 ～ 500만 미만 11개 이내 48개 이내
인구 200만 이상 ～ 300만 미만 10개 이내 43개 이내
인구 200만 미만 광주․대전광역시 9개 이내 38개 이내
울산광역시 9개 이내 36개 이내
도
경기도 16개 이내 63개 이내
인구 200만 이상 ～ 400만 미만 9개 이내 39개 이내
인구 100만 이상 ～ 200만 미만 8개 이내 35개 이내
제주도 7개 이내 28개 이내
주 : 실․국․본부 및 과․담당관의 수를 산정함에 있어서 그에 해당하는 직급의 정원으로 실․국․본부 및 과․담당관의 명칭이 아닌 기구나 정원을 운영하고 있는 경우에는 위 표의 수에 포함하여 산정함.
한편, 현행 법령은 대통령령으로 시‧도 기관의 직급, 과‧담당관의 설치, 직속기관의 설치 등에 대해서도 세부적으로 규정하고 있다.4) 이처럼 대통령령으로 지나치게 세부적인 사항까
지식을 활용하여 정책의 기획이나 계획의 입안․조사․분석․평가와 행정개선 등에 관하여 기관장이나 보조기관(국 장을 제외한다)을 보좌하기 위하여 필요한 경우에 설치, 특별한 경우를 제외하고는 기획업무를 담당하는 실장 밑에 설치하며, 담당관 밑에는 과를 둘 수 없음, ④ 과는 12인(시․도는 5급 4인 이상, 시․군․자치구는 6급 4인 이상 포 함)이상의 정원을 필요로 하는 업무량이 있는 경우에 한하여 설치함, ⑤ 지방자치단체의 본청에 설치하는 실․국 및 실․과․담당관은 그 행정사무를 총괄하는 부단체장의 지휘․감독하에 둠. 다만 지방자치단체의 장을 직접 보좌하는 공보기능 등 그 특수성이 인정되는 경우에는 예외, ⑥ 지방자치단체는 정책기획기능과 집행기능을 함께 수행하는 보 조․보좌기관인 실․국 및 실․과․담당관을 폐지하고 그 폐지된 기관과 같은 기능을 수행하는 별도의 사업소를 신 설하여서는 안됨 등이다.
지 규정하는 것은 지방정부의 조례를 통한 자치입법권을 지나치게 제한하고 있어 자치권을 침해하는 것이다. 특히 과와 직급까지 모두 대통령령으로 정하는 것은 자치조직권을 유명무 실하게 만들고 있다고 볼 수 있다.
지방자치단체의 행정기구 설치와 관련된 또 다른 제한은 사업소의 설치와 관련된다. 지방 자치법 제105조는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 지방정부의 조례로 사업소를 설치할 수 있도록 하면서, 자치사무만을 수행하는 경우에는 제103조 제1항의 정원범위 안에서 당해 지방정부의 조례로 사업소를 설치할 수 있다고 규정하고 있다. 하지만, 동법 시행령 제40조 제2항에 따르면, 조례로 사업소(법 제105조 단서의 규정에 의하여 설치하는 사업소를 제외)를 설치하고자 하는 때에는 미리 행정자치부장관의 승인을 얻어야 한다고 규정되어 있다. 다만, 정원의 범위 안에서 사업소를 설치하는 경우로서 특별시 및 그 관할구역내의 자치구에 있어 서 4급 또는 4급 상당 이하의 지방공무원을 장으로 하는 사업소를 설치하는 경우와 광역시․
도 및 그 관할구역내의 시․군․자치구에 있어서 5급 또는 5급 상당 이하의 지방공무원을 장 으로 하는 사업소를 설치하는 경우에는 행정자치부 장관의 승인을 요하지 않는다고 하면서, 이 경우에도 자치구는 특별시장 또는 광역시장의 승인을 얻어야 한다고 규정하고 있다. 또한 사업소의 장의 직급, 하부조직 및 그 분장사무에 관하여는 당해 지방정부의 규칙으로 정하도 록 하고 있다(기구정원규정 제12조의 3).
이와 같은 규정은 사업소설치에 관해 대통령령에 포괄적인 위임을 하고 있는 것으로 헌법 제75조의 취지에 반한다 할 수 있고, 행정자치부장관의 승인을 요하도록 하는 것은 지방정부 의 자치권에 대한 중대한 제한으로 볼 수 있으므로 법률로써 제한해야 함에도 불구하고 시행 령에서 이를 요구하는 것은 자치조직권을 지나치게 제한하는 것이고, 법률유보의 원칙에도 위배된다고 볼 수 있다.
4) 기구정원규정이 규정하는 시․도 기관의 직급, 과․담당관의 설치, 직속기관의 설치 등의 기준은 다음과 같다.
◦ 시‧도 기관의 직급
- 시․도 본청에 두는 실장․국장․본부장․담당관 및 과장 등 보조․보좌기관의 직급기준은 별표 3과 같음(기구 정원규정 제8조)
◦ 과‧담당관의 설치
- 시․도 본청에 두는 과․담당관의 설치 및 사무분장등에 관한 사항은 당해 지방자치단체의 규칙으로 정함(기구
- 시․도 본청에 두는 과․담당관의 설치 및 사무분장등에 관한 사항은 당해 지방자치단체의 규칙으로 정함(기구