교육부문의 지방이양과 관련하여서는 교육행정과 일반행정의 통합, 교육행정과 일반행정 의 분리를 통한 교육행정의 분권화 추진, 그리고 양자의 중간적인 성격을 가지는 교육행정과 일반행정의 연계 강화 등의 세 가지 방안이 논의되었으나, 현재로서는 세제개편(안)에서 보는 바와 같이 지방행정과 일반행정의 연계 강화로 교육기능의 지방이양이 구체화되고 있다.33)
여기에서는 세 가지 방안에 대해 간단히 살펴보고 여기에서 제기되었던 재원 분담방안을 살펴보고, 마지막으로 현재의 세제개편(안)에 대응한 지방의 대응 논리를 모색하고자 한다.
(1) 교육행정과 일반행정의 통합
이 방안은 지방교육행정청의 분리에 따른 현실적인 문제점이 많으므로 교육행정과 일반행 정의 통합을 통하여, 행정기관간의 내부거래비용을 줄임과 동시에 교육과 행정부문을 통합하 여 보다 거시적인 안목으로 행정을 수행할 수 있음을 논거로 교육행정과 일반행정을 통합하 자는 안이라고 할 수 있다.34)
가. 교육행정과 일반행정 통합의 내용
지방자치단체의 장 아래에 교육행정기관을 담당하는 보좌기관(예컨대 교육담당부시장(부 지사) 혹은 교육국장)을 설치하고, 교육위원회를 지방의회의 상임위원회로 하여 현재의 비효 율을 해소하자는 것이다. 현재는 교육위원회에서 의결한 사항 중 조례안, 예산안 및 결산, 특 별부가금 사용료 수수료 분담금 가입금의 부과 징수, 기채안에 관한 것은 교육위원회의 의결 을 거쳐 다시 지방의회의 의결을 거치도록 되어 있다.
이러한 과정에서 교육위원회는 지방의회의 소위원회와 같은 기능을 수행하고 있기 때문에 이로 인한 시간적, 비용 인력의 낭비가 적지 아니함. 이를 극복하기 위한 방안으로서는 여러 가지가 고려될 수 있겠으나 독일이나 영국의 경우처럼 교육위원회를 지방의회의 상임위원회 로 개편하는 방안이 통합안의 골자라고 할 수 있다. 즉, 일반지방행정의 의결기관인 지방의회 와 지방교육행정의 의결기관인 교육위원회는 업무의 중복이 많으므로 양자의 통합을 추진하 자는 것이라고 할 수 있다.
33) 2003년 정부혁신지방분권위원회에서 발표한 「참여정부 지방분권 추진 로드맵」은 이러한 지방행․재정의 연계강 화를 지향하고 있음.
34) 자세한 내용은 이기우(2000) 참고
나. 교육행정과 일반행정 분리로 인한 문제점
교육행정과 일반행정이 분리되면 지방교육문제에 대한 정치적인 무책임성 조장되고, 교육 행정과 일반행정과의 연계가 곤란하게 되고, 비용이 증대되며, 업무처리가 지연된다는 점이 문제점으로 지적된다.
다. 재정분담 방안
교육행정과 일반행정의 통합에 따른 재정적인 방안으로서 1) 지방교육양여금 폐지, 2) 지 방교육재정교부금 조정, 3) 교육세 지방세분 지방세 본세 통합, 4) 지방교육비 수입의 첨가, 5) 교육국고보조금의 지방국고보조금으로의 통합이 제시되고 있다(국중호 1998). 그러나 기초 자치단체에까지 이를 확대하는 경우 52개 교육청이 신설되기 때문에 행정비용의 과다가 예상 되므로 광역시와 도를 분리하여 도에서만 교육자치 확대시 9개 교육청 신설이 가능하다(안종 석 2000).
(2) 교육자치의 실현: 통합에 대한 반대
35)가. 예산의 절감에 대한 반박
이 주장은 교육자치를 실현하자는 주장은 지방교육자치를 일반자치에 통합하여 지방교육 재정에 대한 책임을 지방자치에 일임한다는 내용에 대하여 중앙정부가 국가의 재정부담을 덜 어보겠다는 것으로 파악한다.
지방교육자치와 일반자치의 통합으로 인하여 재정절감이 가능한 부분은 시․도교육청의 총무과와 행정과, 회계과 등 일반자치와 업무가 중복될 수 있는 부서의 인원을 약간 줄일 수 있다는 것이 전부임. 그 줄일 수 있는 인원은 수 십명에 불과에 전체 교육재정규모에 0.1%에 도 훨씬 미치지 못할 것이라는 주장이다.
또한, 지방자치단체는 지방교육투자에 투자를 적게 할 것이기 때문에, 지방교육자치가 일 반자치와 통합될 경우 지역간 재정자립도 불균형은 더욱 심화될 것이고, 재정자립도의 차이 에 따라 지역간 교육환경의 차이가 발생하는 역작용이 발생할 것이라고 주장한다.
(3) 연계 강화 방안
현재로서는 구체적으로 연계가 어떤 식으로 되는지에 대한 것은 없지만, 부교육감의 시․도 지사 임명, 시장 및 도지사의 당연직 교육위원회 등이 거론되고 있다. 이는 정치적으로 실현 가 능한 교육부문 기능재배분 구도에 관심이 있는 것이라고 할 수 있다.36) 세제개편(안)에서도 보듯 이 교육세를 폐지하지 않고 지방세분 교육세는 지방세에 흡수하는 방안 등이 제시되고 있다.
(4) 기타 교육재정에 관한 논의
이외에 교육재정에 관한 논의로는, 교육세를 폐지하고 지방교육세 신설, 지방정부 세입의 일정부분을 지방교육비특별회계 제도에 전입하거나, 지방교육재정교부금은 지방교부세와 별 도로 존치하고, 지방교육양여금이 폐지되는데 따른 지방교육재정교부금의 형평화 효과 제고 를 위한 공식의 개편 주장(박정수 1999), 통합의 안으로 교육재정을 일반회계에 통합․운영하 거나, 특별회계로 독립․운영(지방예산의 일정분을 교육비특별회계로 분리)하는 안(임성일 1997) 등이 있다.
지방교육세 도입 방안에 관한 기존 주장들은 대체로 다음과 같이 요약될 수 있다.
- 재산과세 형태의 지방교육세: 종합토지세를 비례형 지방토지세와 누진형 종합토지세로 이원화하고 지방별로 지방토지세의 과표율을 현실화하고 재정지출의 자율권 부여 - 지방소득세 형태의 지방교육세 : 주민세 균등할 인상, 소득할 세율 인상, 주민세 소득할
을 공유
- 지방소비세 형태의 지방교육세 : 부가가치세에 부가하여 지방교육세화 - 교육비 격차 보완 : 지역별 교육비 총액의 차이를 기준재정수요산정에 포함.
- 지방교육재정특별회계 활용방안으로 지방세수입 총액 또는 선별적인 지방세수입금액에 일정비율을 곱하여 지방교육재정특별회계 전입
36) 이러한 측면에서 김흥주(1999)의 연구도 연계강화 방안으로 볼 수 있지만, 재정적인 측면에서 보면 이 연구는 지방 의 부담만을 강조하는 경향이 있음.