(1) 도입배경
우리나라 경찰은 국립경찰로 출범한 이래 반세기 동안 정치적 혼란과 지정학적 여건으로 인해 안보위주의 시국치안에 매달려 왔으며, 국민의 자유와 권리의 보호라는 민생치안에는 소홀했다는 평가를 받아왔다. 이에 경찰조직은 국민의 자유와 권리의 보호라는 치안서비스 제공기관의 이미지보다는 국민 위에 군림하는 권력경찰의 이미지가 강했다. 한편 지난 1995 년에 4대 지방선거가 실시된 이후로 우리나라는 역사적인 지방화(localization)시대가 개막되 어 정치, 경제, 사회, 교육 그리고 행정에 이르기까지 국가의 모든 분야가 지방자치의 구도로 개편되었다. 그럼에도 불구하고 경찰조직만은 여전히 남북분단의 대치상황이라는 국가적 특 수성과 행정상의 능률성만을 강조함으로써 권력분산의 사각지대였다. 그러나 변화된 시대적·
국민적 요구는 현 국가경찰체제의 완전한 고수가 아니라 현재 우리나라가 당면하고 있는 정 치, 경제, 사회, 문화 그리고 지리적 조건에 적합한 새로운 경찰제도 개혁을 갈망하고 있다.
더구나 지방자치시대의 개막과 더불어 주민들의 경찰에 대한 기대욕구가 과거 중앙집권적 행정체제의 시대와는 현저히 달라져 양보다는 질적인 치안서비스로의 전환을 요구하게 되었 고 이에 따른 새로운 치안정책의 채택이 당면과제로 등장하였다. 즉, 지방자치단체장과 지방 의회가 주민에 의해 구성됨에도 불구하고 지역주민들의 기본권인 생명, 신체, 재산에 대한 안 전 및 질서유지의 문제가 지방정부의 차원에서 해결되지 못하고 중앙정부의 국가경찰제도가 담당하고 있는 현실에 대한 반성이 생겨난 것이다. 여기에 급변하는 치안환경에 새롭게 적응 하고 국민에게 신뢰받는 민주경찰로 거듭나기 위한 제도적 장치인 자치경찰제 도입의 당위성 이 있다.
경찰행정은 직권(조직․인사․경비부담)이 국가 또는 지방자치단체에 있는가에 따라 국가 경찰과 자치경찰로 나누어진다. 우리나라는 1991년 경찰법 제정으로 행정자치부장관 소속하 에 경찰청을 두고 시장․도지사 소속하에 지방경찰청을 두어 중앙경찰과 지방경찰의 책임분 담을 도모하였으나, 지방경찰청도 경찰청장의 지휘․감독을 받으므로 이는 국가경찰의 일부 로 보아야 할 것이며, 따라서 지자체경찰은 인정되지 않고 있다. 지난 1999년 4월 경찰청은 소위 ‘일본식 절충형 경찰제도’를 골격으로 한 자치경찰제 도입방안을 마련하여, 이를 경찰법 개정안으로 발표한 바 있다. 그러나 당시에 경찰의 수사권 독립문제와 관련하여 경찰과 검찰 간의 갈등이 초래되었고, 자치경찰의 재정부담을 둘러싼 지방자치단체의 반발로 인해 정부와
정치권 그리고 경찰내부의 추진의지가 약화되어 결국 2000년 4·13총선 이후로 실시가 연기 되었고 지금까지 답보상태에 있다. 이후 16대 대선에서 민주당은 지방분권화의 일환으로 자 치경찰제 도입과 경찰에 대한 독자적인 수사권 부여를 대선공약으로 제시하였고, 2003년 1월 에 경찰 수사권 독립 문제에 대해 언급하면서 자치경찰제를 전제로 논의되어야 한다고 밝힘 에 따라 자치경찰제 전면실시 방안이 적극적으로 검토되고 있다.
(2) 자치경찰제도의 개념 및 도입이유 가. 개념
자치경찰제는 국가 전체를 관할하는 국가경찰제에 반대되는 개념으로 지방분권의 정치사 상에 따라 지방경찰이 지방자치단체의 권한과 책임 하에 지역주민의 의사를 반영하여 치안임 무를 자주적으로 수행하는 제도이다. 띠라서 국가경찰과 달리 자치경찰권의 행사방법은 주민 의 자유와 권리를 철저히 보호하는 선에서 적법절차를 거쳐 경찰권의 남용을 방지하는 방법 의 하나로 제기된다.
현재 우리나라도 표면적으로는 자치경찰 개념이 어느 정도 도입되어 있다고 할 수 있는데 해당 지방의 치안과 복리를 위해 지방경찰청을 두고 있다. 그러나 그 소속은 모두 국가공무 원이라는 점으로 보아 실질적으로 자치경찰이라고 하기는 어렵다. 또한 경찰청장을 정점으로 모든 경찰조직이 피라미드 형식으로 구성되어 있고 지방경찰청 소속 경찰관들은 경찰청장의 명령이나 지시를 따르게 되어 행정관할이 정해져 있다는 것 외는 자치적인 요소는 거의 없다 고 할 수 있다.
이론적으로 볼 때 자치경찰제는 주민보호에 중점을 두는 데 반하여 국가경찰제는 정부보 호에 중점을 두는 것으로 이해된다. 이는 자치경찰과 국가경찰 제도의 본질적 차이라기보다 는 연혁적․역사적 이유가 더 큰 것으로 보인다. 즉 정부의 정책에 의해 여론을 주도하는 유 럽에서는 국가경찰 체제를 유지하고, 개인의 권리와 자유를 목적시하는 영미국가에서는 자치 경찰제를 유지해 왔기 때문이다. 따라서 자치경찰제 그 자체만으로 곧바로 경찰의 민주화가 이루어지는 것은 아니라는 것이다. 나아가 자치경찰제의 우수한 요소를 살리고 정치적 지방 자치제와 조화를 이룬다면 주민의 어려움이나 고통을 덜어줄 수 있는 봉사하는 경찰로 거듭 날 수는 있을 것이다.
나. 도입이유
ⅰ) 민주화․분권화의 실현
자치경찰이란 각 지역의 실정에 적합하게 경찰조직이 형성․집행되고 각 자치단체에 권한 이 분권화됨을 의미하기 때문에 지방자치의 이념인 민주화․분권화를 실현할 수 있다. 자치 경찰제도 정치적 지방자치와 마찬가지로, 그 본질은 주민자치의 실현이고 경찰권력도 결국 주민으로부터 도출되는 권력인 만큼 경찰의 조직과 활동에 대한 주민참여 역시 풀뿌리 민주 주의의 정착에 기여한다. 요컨대 경찰조직이나 작용의 근원을 지역주민이 형성한다는 민주주 의의 본질을 보다 명확하게 나타내고 시행한다는 점이 자치경찰제의 가장 본질적 특성이라고 할 것이다.
ⅱ) 재원과 책임의 분담
자치경찰제도하에서 경찰의 운용경비는 원칙적으로 지방자치단체가 부담해야 하기 때문에 경찰경비의 국가와 지방간 분담이 가능해지고, 경찰의 책임도 그 역할에 따른 분담이 이루어 져서 국가경찰은 중앙경찰기능에 대해서만 책임질 수 있게 된다.
ⅲ) 경찰서비스의 향상
1998년 1월을 기준으로 전국적으로 파출소가 3,422개이며 파출소 당 평균 12명의 경찰관 이 배치되어 경찰관 1인 당 40,000명 이상의 주민을 대상으로 치안서비스를 제공하고 있다.
이러한 현실에 비추어 볼 때 자치경찰은 국가경찰에 비해 한정된 지역의 치안 및 경찰서비스 를 담당하므로, 해당 지역의 문제점과 상황을 면밀하고 구체적으로 파악할 수 있어서 질적으 로 향상된 경찰 서비스를 제공할 수 있다. 즉 자치경찰은 획일적이고 불평등한 경찰서비스를 지양하고 지역발전과 지역주민의 필요에 따른 실질적이고 질적으로 향상된 서비스를 제공할 수 있다.
ⅳ) 경찰권력의 분산
경찰은 군대에 다음가는 무력을 보유하고 있고, 검찰과 마찬가지로 정치권력과 결탁하게 되면 엄청난 정치적 권력을 행사할 수 있는 기관이다. 따라서 경찰권력이 남용되게 될 때의 폐해를 막기 위해서 경찰권력은 합리적으로 제한되고 통제될 필요가 있다. 국가경찰제는 경 찰청장을 정점으로 15만 경찰이 피라미드 형태로 명령·복종관계를 이루므로, 거대한 경찰조
직이 정치적 중립성을 지키지 못할 경우 사법권의 근간이 흔들리고 권력남용 현상을 빚게 된 다. 경찰권력의 합리적 제한에 가장 유용한 수단 중의 하나가 자치경찰제를 통한 경찰권력의 분권화이다. 결국 자치경찰제는 경찰권력을 합리적으로 분산시켜 국민의 자유와 권리를 보장 하고, 정치적 중립성을 도모하는 방안이 될 수 있다.
ⅴ) 부정부패의 방지
자치경찰제의 핵심인 권력의 민주성이 강화될 경우, 주민의 경찰조직에의 참여 및 감시로 인해 경찰의 부정부패가 감소될 수 있다. 또한 개개 경찰관의 실명성(實名性)이 부각되어 부 정부패가 감소할 수 있다.
2) 경찰의 기능 및 유형
(1) 경찰의 기능
가. 사회안전 및 질서유지기능
일반적으로 경찰의 기능은 개인의 신체와 재산을 위해로부터 보호하는 기능(personal safety)과 사회의 혼란과 대규모시위 등을 진압하여 국가와 사회의 질서와 안전을 유지하는 기능(social security)으로 대별된다. 사회안전 및 질서유지기능은 경찰본연의 기능인 국민의 생명 및 신체, 재산의 보호를 위해 범죄의 예방과 진압, 기타 공공의 안녕․질서를 유지하는 기능을 말한다. 이러한 사회안전 및 질서유지기능은 다시 크게 보호기능과 규제기능으로 대 별해 볼 수 있다. 첫째 보호기능은 방범활동 및 경비, 해상경비활동, 대공경계, 국제범죄지도, 시국불안요인 제거, 요인의 보호경비 등과 같이 주로 국민의 안전과 편의를 위해 사전에 범 죄를 예방하기 위한 경찰기능을 말한다. 둘째 규제기능이라 함은 각종 범죄 및 풍속문란 단 속, 행정법규위반 단속, 교통위험으로부터 국민을 보호하기 위한 규제 및 단속 등을 하는 기 능을 말한다.
그런데 국가경찰만으로 구성되어 있는 일원적 구조를 가지고 있을 때는 경찰이 사회와 국 가의 안전을 유지하는 기능을 수행하는 데에는 유리하지만 개인의 신체와 재산에 대한 위해
그런데 국가경찰만으로 구성되어 있는 일원적 구조를 가지고 있을 때는 경찰이 사회와 국 가의 안전을 유지하는 기능을 수행하는 데에는 유리하지만 개인의 신체와 재산에 대한 위해