(1) 경찰예산 체계 및 현황
현행 국가경찰예산은 일반회계(경찰청 소관 예산), 국유재산관리특별회계(경찰청 소관 예 산), 자동차교통관리개선특별회계(경찰청 소관) 등으로 구분되며, 1991년 경찰청 발족과 함께 경찰예산은 독자적인 편성권한을 확보하였다. 국유재산 또는 정부시설에 해당하는 경찰관서 의 증․개축 등 시설관련 경비는 국유재산관리특별회계로 편성․집행하고 있으며, 교통안전 시설사업은 응익원칙 또는 수익자부담원칙에 따라 별도의 재원을 마련하여 사업을 운영하는 것이 합리적이기 때문에 이를 자동차교통관리개선특별회계로 구분하여 경찰청에서 독자적으 로 예산을 편성하여 집행하고 있다.
그 동안 지방자치단체로부터 일부 지원금을 받아왔으나, 1996년부터 이를 대부분 국비로 전 환하였고, 현재에는 서울시에서 일부를 지원받고 있을 뿐이고 지방자치단체로부터 지원받고 있는 일부 경비는 경찰청 예산으로 편성되지 않고 있다. 경찰예산 규모 현황은 <표 4-43>과 같다.
<표 4-43> 경찰예산 변화추이
(단위 : 억원, %)
연도 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
합(A) 17,643 20,625 23,599 26,085 29,363 34,019 36,078 34,833 34,754 36,744 43,847 49,279
증가율 24.4% 16.9% 14.4% 10.5% 12.6% 15.9% 6.1% -3.5% -0.2% 8.2% 19.3% 12.4%
일반회계 17,002 19,766 21,858 24,396 27,388 31,732 33,678 32,711 32,557 34,566 4,332 43,169 국유재산
관리특별 회계
641 859 1,071 855 1,090 1,309 1,458 1,152 1,203 880 1,065 1,102 자동차
교통관리 특별회계
- - 670 834 885 978 942 970 994 410 1,580 4,100
정부예산
(B) 313,823 332,000 380,500 432,500 499,879 579,621 675,786 755,800 836,852 887,363 941,246 1,096,297 증가율 27.2% 5.8% 14.6% 13.7% 15.6% 16.0% 16.6% 11.8% 10.7% 3.3% 6.1% 16.5%
A/B 5.6% 6.2% 6.2% 6.0% 5.9% 5.9% 5.3% 4.6% 4.2% 4.2% 4.6% 4.5%
<표 4-43>은 정부예산 대비 경찰예산이 최근 감소하고 있는 것을 보여주고 있으며, <표 4-44>는 총범죄 발생건수, 검거건수와 경찰관수를 비교한 것으로, 전체적으로 보면 1993년 이후 경찰관 1인당 처리해야 하는 총범죄 발생건수가 계속 증가하고 있음을 보여주고 있다.
<표 4-44> 범죄, 인구, 경찰관수
(단위 : 건, 명, %)
구분 총범죄
인구 인구10만명당
범죄발생건수 경찰관수(B) (A/B)
발생건수(A) 검거건수
1989 1,043,901 917,970 42,449 2,459 70,551 14.8
1990 1,147,752 1,049,005 42,869 2,677 80,026 14.3
1991 1,185,648 1,090,413 43,296 2,738 84,931 14.0
1992 1,210,786 1,107,818 43,748 2,767 89,902 13.5
1993 1,304,349 1,248,010 44,194 2,951 90,108 14.5
1994 1,309,326 1,184,208 44,642 2,932 90,558 14.5
1995 1,329,694 1,202,059 45,093 2,948 90,639 14.7
1996 1,419,811 1,287,260 45,525 3,117 87,419 16.2
1997 1,536,652 1,398,384 45,954 3,341 89,629 17.1
1998 1,712,233 1,579,728 46,287 3,690 90,515 18.9
1999 1,654,064 1,574,902 46,617 3,494 90,623 18.3
2000 1,739,558 1,543,219 47,008 3,700 90,670 19.2
2001 1,860,687 1,642,118 47,343 3,930 90,819 20.5
2002 1,833,271 1,694,342 47,639 3,848 91,592 20.0
자료 : 경찰청. 2003. 「경찰통계연보」
2002년도 경찰예산은 이전해보다 12.4% 증가된 총 4조 9,279억원으로 정부예산의 4.5%
를 차지하고 있다. 2002년도 예산내역을 살펴보면 일반회계중 인건비가 63.0%, 주요사업비가 18.5%, 기본사업비가 6.1%, 기타 국유재산관리 특별회계와 자동차교통관리개선 특별회계, 책 임운영기관 특별회계가 12.4%를 차지하고 있음을 알 수 있다.
경찰인력은 2002년 말 현재 총 146,693명으로 이중 경찰관이 91,592명(62.4%), 전·의경이 50,609명(34.5%), 일반직 등이 4,492명(3.1%)으로 구성되어 있고, ‘경찰관 1인당 담당인구’는 527명으로 선진 외국과 비교해 보면 여전히 경찰인력이 부족한 것으로 나타나고 있다.
각 지방경찰청별 인원과 예산의 경우는 대외비 사항이기 때문에 자료 입수가 불가능하여 그 분석을 실행할 수 없었으나, 현재 경찰청 소관 일반회계 세출예산 중 지방경찰행정 예산 이 대부분 지방경찰행정의 예산으로 이전되어야 할 것으로 보인다.
(2) 자치경찰제의 추진 경위
자치경찰제는 국민의 정부가 출범한 1998년 “국민의 정부 100대 국정과제”로 선정되어, 경찰의 정치중립화와 지방자치경찰제 실현을 위해 국무총리 산하에 국가경찰위원회와 각 시․도지사 산하에 시․도경찰위원회를 설치, 경찰조직을 국가경찰과 자치경찰로 이원화하는 것으로 추진되기 시작했다.
가. 자치경찰제 시안 (1998년 12월 7일 자치경찰제도 공청회)
중앙단위의 국가경찰을 두고 광역자치단체를 단위로 지방자치경찰제를 도입하고, 자치경 찰을 국가 및 지방경찰위원회가 지휘․통제하는 이유는 경찰의 정치적 중립을 보장하고 국민 편의 위주로 치안서비스를 제공하기 위한 것이다.
ⅰ) 조직
중앙과 지방의 통합경찰 체제를 도입해 중앙은 국가경찰, 지방은 자치경찰로서 특별시․
광역시․도 등 광역자치단체를 단위로 실시하고, 국가경찰은 정보와 보안 등 국가의 주요 업 무를 맡고 긴급․대형사태 발생시 지방경찰을 조정, 통제할 수 있고, 지방경찰은 교통, 경비, 방범 등 주민들의 치안업무를 담당하도록 분담한다.
중앙의 국가경찰조직도 개편해 경찰의 정치적 중립을 보장하고 경찰행정의 공평성을 담보 할 수 있도록 국무총리 소속하에 민간인으로 구성, 상대적 독립성을 지닌 국가경찰위원회를 설치한다.
ⅱ) 인사
경찰청장은 국가경찰위원회 제청을 거쳐 국무총리의 동의를 얻어 대통령이 임명하도록 하고, 시․도 경찰청장 소속 경찰관 가운데 경정이상은 국가공무원으로 해 국가경찰위원회에서 임 명하고, 경감 이하는 지방공무원으로 신분을 이원화한다. 시․도 경찰청장 소속의 경감이하 경찰 관에 대해서는 시․도 경찰청장의 제청으로 경찰위원회의 동의로 시․도 지사가 임명한다.
ⅲ) 예산
방안이 확정되지는 않았지만 지방경찰은 자치단체 부담을 원칙으로 하되 모자라는 부분은 시․도간 재정자립도를 감안해 국가에서 보조하는 방안으로 추진한다. 자치경찰 실시단위를
광역자치단체 이상으로 한 것도 시․군․구 등 기초자치단체의 경우 재정상태가 열악한 탓에 예산의 독자성이 확보된 광역자치단체에서 우선 실시하고 점차 넓혀가는 방향으로 추진하자 는 것으로 볼 수 있다.
ⅳ) 문제점 논의
지방자치경찰제를 실시하면 대형 강력범죄나 조직범죄가 발생하면 책임, 관할 구역문제가 발생해 지금처럼 일사불란하게 대처하기가 어렵다는 문제점이 제기된다. 대형 범죄일 경우 중앙과 지방이 연계될 가능성이 많은데 국가경찰이 이를 효율적으로 통제하기가 쉽지 않다는 맹점을 어떻게 해결하느냐가 관건이라고 할 수 있다.
또 경감이하 인사권을 자치단체장이 갖게 되어 지방자치단체장이 경찰 하위조직을 정치적 으로 활용할 수도 있는 만큼 국가경찰이 지방경찰을 통제하는 수단도 마련해야 할 것이다.
나. 지방분권 추진 로드맵에서의 자치경찰제
참여정부의 정부혁신지방분권위원회는 「지방분권 추진 로드맵」에서 자치경찰제도 도입 을 위한 기본방향을 제시하고, 2005년까지 지방자치경찰제 도입방안을 마련․확정하기로 결 정하였다. 그 내용은 다음과 같다.
◦ 지역특성에 부응하는 치안행정 실현
- 국가경찰, 자치경찰 역할 분담에 따른 조직, 기구 개편
◦ 치안행정에 대한 주민참여 확보 - 주민친화적 서비스 제공
◦ 치안행정의 종합적 수행
◦ 지역치안에 대한 자기 책임성 확보
(3) 자치경찰제 도입에 따른 재원분담 대안
가. 다양한 재원조달 방안
- 국세의 지방 이전 : 소득세 또는 부가가치세를 국세로부터 지방세로 이전하여 지방세의 세목으로 구성하는 것이 자주재원의 원칙하에 자치경찰제의 운영을 위해 바람직
- 자치경찰교부금의 신설 : 지방교부세와 통합적으로 운영하는 안과 분리하여 운영하는 방안
- 지방교부세의 활용 : 자치경찰의 운영에 있어 필요한 재원을 교부한다는 취지하에서 지 방교부세를 활용할 수 있음. 다만, 지방교부세의 활용에 있어서 교부세율 조정의 문제와 측정 항목과 수단의 수정 문제가 제기되므로, 이에 대한 적절한 조치가 필요
- 국고보조금의 활용 : 인건비나 경상운영비와 같은 핵심 재원은 국세의 지방세이전, 자치 경찰교부금, 지방교부세 등에 의해 지원 받고, 국가와 자치단체간의 공동이해 또는 업무 협조 관계가 있는 기능에 대해서는 국고보조금으로 재정지원할 수 있음.
나. 경찰교부금과 국고보조금의 이원화
곽채기(1999)는 자치경찰에 대한 재정조정제도는 경찰교부금과 국고보조금제도로 이원화 하는 것이 적절하다는 주장이다. 경찰교부금제도는 전국적으로 표준적인 경찰서비스 수준을 확보하는데 필요한 재원보장 장치로 활용하고, 국고보조금제도는 국가경찰사무의 지방적 집 행을 담보하고 국가경찰과 지방경찰간의 공통이해관계 사무의 원활한 수행을 뒷받침하기 위 한 장치로 활용하자는 것이다.
현재 일본 경찰에서 활용하고 있는 ‘국고지변금제도'는 100% 국고보조금 형태로 수용하는 것이 합리적이며, 국가경찰과 지방경찰이 공통의 이해관계를 공유하고 있는 사업의 경우에는 50%의 국고보조율을 적용하는 국고보조금으로 운영하는 것이 적절하다고 한다.
경찰교부금제도의 도입 방안으로는 크게 두 가지를 생각할 수 있는데, 하나는 현재 행정 자치부에서 운영하고 있는 지방교부세와 통합적으로 운영하는 “통합형”이고, 다른 하나는 지 방교부세와는 별도로 국가경찰에서 경찰교부금을 독자적으로 운영하는 “분리형”이다. 단기적 으로는 분리형을 채택하는 것이 적절하고, 장기적으로는 통합형이 유리하다.
단기적으로 경찰교부금과 지방교부세를 통합운영하는 것이 어려운 이유는 경찰의 중립성 확보를 제약할 수 있다는 이유 외에도 현행 지방교부세제 하에서는 경찰교부금을 교부받아야 할 서울, 경기도 등의 광역자치단체들이 불교부자치단체로 지정되어 있기 때문에 지방교부세 제도의 배분방식을 근본적으로 개편하여야 하기 때문이다.
단기적 대안으로 분리형을 수용하여 경찰교부금제도를 지방교부세와 분리하여 국가경찰에서
최소한 지방청의 기본인건비는 자체적으로 조달할 수 있을 정도의 세원 이양은 필요하다고 할 수 있다.
다. 중앙-지방 분담론
자치경찰에 소요되는 경비 중 국가에서 부담해야 할 사항에 대하여는 법률에 근거를 규정 하고 세부 내역은 대통령령으로 정하여야 하는데, 자치경찰에 대하여 국가가 재정을 부담해 야 할 기준은 예컨대 경정 이상 경찰관의 인건비, 경찰교육, 통신, 주요장비에 소요되는 경비, 범죄감식, 범죄통계에 소요되는 경비, 국가안보에 관계되는 범죄 및 특수범죄 수사비, 기타
자치경찰에 소요되는 경비 중 국가에서 부담해야 할 사항에 대하여는 법률에 근거를 규정 하고 세부 내역은 대통령령으로 정하여야 하는데, 자치경찰에 대하여 국가가 재정을 부담해 야 할 기준은 예컨대 경정 이상 경찰관의 인건비, 경찰교육, 통신, 주요장비에 소요되는 경비, 범죄감식, 범죄통계에 소요되는 경비, 국가안보에 관계되는 범죄 및 특수범죄 수사비, 기타