◌ 산업정책에서 국가의 역할 변화는 보다 구체적으로 산업정책의 목표들을 달성하기 위해 동원하는 정책수단의 변화에 반영된다고 할 수 있다. 예를 들면 세계의 대부분의 국가들 은 자국 기업에 대한 생산보조금이나 수출보조금을 거의 채택하지 않는다. 왜냐하면 세계 무역기구(WTO)가 출범한 이래 이러한 직접적인 보조금의 지급이 금지되었기 때문이다.
국내시장을 세계시장으로 격리시켜 자국 산업을 보호하려는 목적의 이러한 산업보조금은 자유무역 규범에 현저히 위배되는 불공정 시장행위에 포함되기 때문이다.
◌ 다양한 정책수단을 이해하는데 있어 정책 환경의 변화에 따라 사용되는 그 수단이 달라 진다는 점을 인식하는 것이 중요하다. 우선 산업정책 수단을 성격별로 분류해 보는 분석 이 필요하다. 다양한 정책수단을 크게 두 개의 축을 기준으로 분류할 수 있다. 하나는 국 가가 시장에 대해 어느 정도 개입하느냐는 점을 기준으로 시장개입이 높은 경우 시장형 성(역류)적 수단, 시장개입이 낮은 경우 시장적응적 수단으로 대별된다. 다른 하나는 거시 적 차원과 미시적 차원으로 구분하는 것이다.
<표 5-2> 산업정책 수단의 분류
◌ 시장형성 전략은 국제시장의 흐름과는 연계 없이 인위적인 가격 구조를 통해 국내시장을 보호하는 것을 말한다. 경제 전체로나 산업부문 별로 대개 사기업이 발전되지 못하여 자
거시적 수단 (구조조정) 미시적 수단 (합리화)
시장형성(직접적) 공기업, 투자배분(정책금융 등), 외자배분, 보조금, 관세
진입규제, 인허가, 합병/집중유도, 정부조달,
퇴출지원
시장적응(간접적)
인력양성 지원, 기술개발(보조금, 세제혜택),
비전 제시
반독점규제, 기술개발지원, 융자보증, 융자지원, 인력양성 지원, 표준 제정,
인프라 구축, 정부조달 등
국의 기업들이 국제경쟁력이 부족할 때 일시적으로 국내시장 보호를 통해 산업을 발전시 켜 나가는 전략으로 채택되는 경우가 많다. 반면, 시장적응 전략은 시장기능에 의존함으 로써 국내기업의 시장적응력과 국제경쟁력을 제고하는 전략을 의미한다. 국가의 개입은 매우 간접적이고 지시적이다. 국내기업이 국제적으로 어느 정도 경쟁력이 있을 때 시장형 성전략에서 시장적응전략으로 전환하는 것이 바람직하다.
◌ 마지막으로 이러한 정책수단 선택에 영향을 주는 요인들에 대해서 검토한다. 크게 세 가 지 요인이 중요한데 경제정책 이념, 국가-사회 관계의 변화, 세계경제의 변화 등이다. 첫 째, 경제정책 이념은 경제적 민족주의와 경제적 자유주의로 구분할 수 있는데 경제적 자 유주의 이념은 소비자 중심(개인)의 사상이다. 경제활동의 목적은 궁극적으로 소비자의 후생을 극대화하는 것이고 사회전체의 후생은 개개인의 후생의 총합이라는 공리주의적 인식이 바탕을 이룬다. 경제적 자유주의에 의하면 경제와 시장에 대한 국가의 개입을 최 소화하는 것이 경제정책의 원칙으로 간주된다. 둘째, 경제적 민족주의는 집단주의적 경제 정책 이념이다. 개인의 후생보다는 국가전체의 국부의 축적이 더 중요하게 인식된다. 이 경우에는 국가가 강력한 리더쉽을 발휘하여 경제발전을 도모하고자 한다. 이러한 경제정 책 이념 하에서는 경제성장을 위해서 기업들을 우선적으로 고려하는 정책을 시행하는데 이러한 경제를 생산자 경제라고 한다.
◌ 경제정책 이념과 함께 국가-사회관계의 변화도 정책수단의 선택에 큰 영향을 준다. 산업 화의 진전은 불가피하게 사회구조의 변화를 초래하는데 국가의 지원하에서도 기업가 계 층이 점차 독자적인 세력을 구축하게 되고 노동 세력과 같은 새로운 사회세력들도 등장 하게 되는 것이다. 이러한 사회구조의 변동에 따라 산업정책을 추진하는 국가의 자율성과 관료능력에도 큰 영향을 미친다.
◌ 국가의 자율성이라는 국가의 독립적인 목표 설정 능력에 관련된다. 그러나 국가 이익을 규정하고 정책의 우선순위를 비교적 독자적으로 수립할 수 있다고 하더라도 국가능력이 부족하면 이것을 시행하기 어렵다. 국가자율성과 함께 국가능력이 필요한 것이다. 여기에 서 국가의 능력이란 국가가 설정된 목표에 대한 지지를 확보하고 반대를 설득하거나 제 재할 수 있는 능력을 의미한다. 산업정책과 관련하여 구체적으로 말하면 국가의 자율성이 란 국가의 관료조직이 정치적 이익집단과 얼마나 독립되어 있느냐는 점과 관련된다. 또한
국가의 능력이란 재정운용 수단과 자원의 정도, 정책을 계획하고 집행하는 조직적, 전문 적 능력을 의미한다. 다음의 <표 6-2>는 산업화에 따른 국가-사회관계의 변화 유형을 보 여주고 있다.
<표 5-3> 산업화에 따른 국가-사회관계의 변화
◌ 마지막으로 국제적 경제 환경변화도 한 사회의 산업정책의 변화에 큰 영향을 미치는 주 요한 힘이다. 여기에서 크게 두 가지를 고려할 수 있다. 하나는 세계화의 심화에 기인한 지구경제(global economy)의 형성이고 다른 하나는 세계무역기구(WTO)와 같은 국제경제 제도의 강화이다.
◌ 우선 세계화는 한 사회의 경제운용에 대해 매우 큰 영향을 미치고 있다. 자본이나 기술, 노동의 국제적 이동이 심화됨에 따라 소위 경제적 주권이 크게 약화되고 있다. 이러한 변 화는 마찬가지로 국가의 산업정책 수행에 많은 영향을 주고 있다. 대체적으로 보면 세계 화로 자본, 상품, 기술 등의 각 분야에서 국내시장과 국제시장이 통합되는 정도가 높아짐 에 따라 산업정책 수단의 동원이 제약된다. 일반적으로 말하면 시장형성적 전략의 이용이 어려워지고 시장적응적 수단이 더 선호된다고 볼 수 있다.
◌ 예들 들어 금융시장의 세계화로 기업들이 스스로 해외 시장에서 자본을 조달하는 일이 많아짐에 따라 정책 금융과 같은 금융정책수단의 비중이 크게 감소하는 경우를 예로 들 수 있다. 다른 한편 WTO는 국내 경제정책 운용의 규범적 테두리를 제한한다. 자유주의 경제정책을 지향하는 선진국에 의해서 주도되고 있는 국제경제제도의 강화로 특히 시장 형성적 산업정책 수단의 운용이 어려워지고 있으며 심지어 생산보조금과 같은 특정 정책 수단은 금지되었다. 또 개별 산업부문에 대한 직접적인 보조금의 지원이나 수출융자 등이 제한되고 있으며 관세를 통한 산업보호도 매우 제한되었다.
자율성이 높음 자율성이 낮음
국가능력 높음 60, 70년대 일본, 한국 90년대 이후 일본, 한국 국가능력 낮음 80년대 이후 인도, 브라질 60, 70년대 브라질,
자유주의 국가(영국, 미국)
◌ 표준 정책에서 정부의 역할이 여전히 필요하다고 해서 정부의 개입과 지원이 발전국가 시대의 방식과 같은 방식으로 이루어져야 한다는 것을 의미하는 것은 물론 아니다. 앞의 발전국가이론의 진화에서 언급한 것처럼 보조금, 정책금융, 직접적인 세제 혜택과 같은 직접적인 정책 수단을 구사하는 발전국가가 아니라 국내외 정책 환경 변화에 적응할 수 있는 적응력이 높고 유연한 방식의 국가 역할이 필요하다고 할 수 있다. 좀 더 촉진적이 고 유동적이며 간접적인 지원을 중심으로 하는 방식으로 국가의 역할이 변화되어야 한다 는 것이다.
◌ 표준 정책에서 정부의 역할의 재조정의 과제는 다른 말로 하면 새로운 표준 정책을 위한 거버넌스를 어떻게 짜는가 하는 문제로 치환될 수 있다. 표준 제정과 거버넌스간의 관계 를 파악하기 위해서는 우선 표준 제정 혹은 표준화는 표준화를 추진하는 특정 산업부문 내에서 사회적 행위자들이 중요한 조정 문제에 직면한다는 점을 인식하는 것이 필요하다.
표준은 산업 부문 내 기업들이 사용할 수 있는 집합적 재화(collective good)이다.
◌ 그러나 이러한 집합적 재화의 유용성과 필요성이 존재한다고 해서 집합적 재화가 자연스 럽게 형성되는 것은 아니다. 표준이 없거나 여러 표준이 존재함으로써 생기는 상호호환성 결핍의 비용도 크지만 표준화에 따르는 비용도 개별 기업의 입장에서는 만만치 않게 크 기 때문이다. 물론 산업구조가 한 두 개의 대기업에 의해 지배되어 있을 경우에는 사실상 의 표준이 생겨날 수도 있을 것이다. 그러나 전기공사업의 경우처럼 분산적 산업구조의 경우에는 인위적인 노력이 없이는 표준화가 이루어지기 어렵다. 이 경우 개별 기업에 맡 겨 둘 경우 집합적 재화의 생산이 이루어지지 않을 개연성이 존재한다. 다시 말하면 집합 적 이익과 사적 이익의 조화를 모색하는 조정의 문제가 생겨나게 되는 것이다.
◌ 표준 제정의 거버넌스의 필요성은 이러한 맥락에서 이해될 수 있다. 그러면 구체적으로 전기공사업종의 마스터 스펙 표준은 어떠한 거버넌스 메커니즘이 필요한가? 아래 표는 이 문제를 분석하는데 있어서 몇 가지 단서를 제공한다. 우선 사적 거버넌스 형태를 취한 다고 볼 수 있고 전기공사업종의 이익표출 기관인 전기공사협회가 중요한 역할을 수행해 야 한다는 것이다. 표준 제정이 규제 제정의 경우와 같이 정부의 공적 권위에 의해 수직 적이고 강제적인 방식으로 이루어지기 어렵다고 할 수 있다.