본 절에서는 기존의 정책평가의 제반이론을 검토하고 건강증진정책 평가의 모형과 기준 등을 설정하는데 기초 자료로 활용하였다.
1. 정책평가의 개념
미국에서는 1960년대 중반 이후 연방정부의 ‘위대한 사회(Great Society)'의 건 설이라는 슬로건 아래 의욕적인 정책들이 대대적으로 전개되었다. 이에 따라 이들의 목표가 성공적으로 달성되었는지의 여부를 확인하고자 하는 노력의 일
환으로 정책평가에 대한 관심이 증가하였다. 그 이후 많은 정책평가와 사업평 가들이 시행되었고 여기에 막대한 투자가 이루어져 왔다(오석홍과 김영평, 2000).
정책평가의 개념을 살펴보기 이전에 정책이 무엇인가에 대하여 알아볼 필요 가 있다. 정책의 개념에 대해서는 여러 가지 다양한 정의가 내려져 왔는데 그 중에서 가장 널리 받아들여지고 있는 정의는 첫째, 정책이란 전체 사회에 대한 가치의 권위 있는 분배라고 하는 정의이고 둘째는 정책을 어떤 목적이나 가치 를 지향하는 일반적인 패턴의 의사결정이나 행위로 정의하는 것이다. 셋째는 정책을 공공문제해결을 위한 정부의 활동으로 정의하는 것이다. 그런데 정부의 정책에는 이러한 측면이 부분적으로 모두 담겨져 있다.
정책평가는 일반적으로 이러한 정책이 의미 있는 것인가 하는 정책의 당위 성, 정책의 집행결과로 어떠한 결과가 초래되었는가 하는 정책의 영향과 효과, 정책이 달성할 것으로 기대하였던 바를 달성하였는가 하는 목표의 성취 정도, 그리고 그러한 결과를 가져오는데 더 나은 방법이 있겠는가 하는 정책대안의 모색과 관련된 제반활동이라고 볼 수 있다. 또한 정책 목표와 결과가 무엇인가 와 무엇이어야 하는가 간의 간격을 측정하는 것인데 즉, 정책 목표와 인구 집 단에 대한 영향이나 결과, 계획과 실제 과정, 수단과 한계간의 간격을 말한다 (Brewer & De Leon, 1983). 정책평가에 대한 정의도 매우 다양한데 협의의 개 념은 정책의 성과, 효과 및 목표달성도를 측정하는 것으로 한정할 수 있으나 광의의 개념으로는 정책의 전과정을 기준에 비추어 분석하는 것이라 할 수 있다.
정책평가의 대상은 정책이다. 정책은 권위 있는 정부기관이 결정한 기본방침 이므로 집행을 위한 세부적인 절차까지 포함하는 것은 아니다. 따라서 일반적 으로 정책평가의 대상도 세부적인 정책 집행절차가 포함되지 않는 경우가 많 다. 정책평가의 정의를 논하면서 일반적으로 정책평가와 사업평가를 혼용하여 사용하고 있는 것을 알 수 있다. 김명수(1987)는 ‘실제로 평가되는 것은 집행기 관이 정책을 구체화시켜 수행한 사업이다. 사업을 정책의 하위개념으로 보는 경우에도 실제로 평가되는 것은 정책이며, 결국 특정한 정책을 구성하고 있는 여러 사업들에 대한 개별적인 평가를 통하여 특정한 정책이 평가된다’고 주장
하였다. 그런데 정책수단 목표와 수단 측면에서 살펴보면 정책평가와 사업평가 의 구분이 명료해질 수 있다. 하나의 목표를 달성하기 위해서 여러 가지 단계 별로 정책목표와 수단을 설정할 수 있다. 그런데 상위목표와 이를 달성하기 위 한 정책수단에 대한 평가는 정책평가라고 하는 것이 타당하며 하위목표와 이를 달성하기 위한 정책 수단에 대한 평가는 사업평가라고 하는 것이 타당하다. 따 라서 정책평가의 대상은 사업평가의 대상과 다소 다르기 때문에 다른 모형이 사용되며 하위사업들의 평가를 종합하는 것으로 정책평가를 수행하였다고 하기 부족한 경우도 있다. 그러나 정책평가와 사업평가의 방법은 거의 유사하다고 할 수 있다.
2. 정책평가의 유형
정책평가 유형에 대해서는 공통된 의견은 존재하지 않는다. 그러나 많은 부 분에 있어서는 합치되는 견해를 보이고 있다. 이에 따라 본 절에서는 다음의 세 가지 관점에서 유형을 구분하였다.
첫째, 평가 목적에 따라서 일반적으로 총괄평가와 과정평가로 구분된다. 일반 적으로 정책효과를 평가대상으로 한 것이 총괄평가이며 집행과정을 평가대상으 로 한 것이 과정평가이다. 학자에 따라서는 이를 과정평가와 결과평가, 과정평 가와 영향평가 등으로 명명하기도 하였다. 과정평가는 정책의 수정, 보완과 폐 지 및 중단을 결정하는 근거가 되므로 과정평가의 결과에 따라 정책결과가 달 라질 수 있다. 결과평가는 정책의 산출과 영향을 평가하는 것이다. 정책이 의도 한 방향으로 수행되었는지를 검토하는 것이다. 따라서 직간접적인 영향, 단기, 중기, 장기적 영향 등을 평가한다.
둘째, 정책평가의 시점을 기준으로 살펴보면, 총괄평가와 형성평가로 구분되 는데 총괄평가는 정책집행이 종료된 시점에서 수행하는 평가이며 형성평가는 집행의 과정에 이루어지는 평가이다. 학자에 따라서는 사전평가, 과정평가, 사 후평가로 구분하기도 하는데 이때 사전평가란 정책을 집행하기 이전에 이 정 책으로 인한 가능한 결과물이나 비용을 산출하거나 여러 가지 정책 대안 중
에서 한 가지 대안을 선택하는 상황에서 각 정책 대안을 평가하는 기법 등 이 포함된다.
셋째, 정책평가 주체에 따라서 내부평가와 외부평가로 구분된다. 내부평가는 정책의 결정 및 집행 담당자나 이들이 속한 조직의 다른 구성원이 수행하는 평 가이며 스스로 평가하는 자체평가와 상부기관에서 지휘감독하는 상부평가로 세 분된다. 외부평가는 정책의 결정 및 집행의 담당기관이 아닌 제 3자가 수행하 는 평가이다.
3. 정책평가의 모형
정책평가의 모형을 제시한 대표적인 학자는 Evert Vendung이다. 그는 효과성 모형, 경제성 모형, 전문가 중심 모형, 의사결정 모형을 제시하였고 각 모형에 포함될 수 있는 세부적인 모형을 제시하였다. 노화준(2003)은 목적달성모형을 포함하여 7개의 모형을 제시하였다.
효과성 모형 중 대표적인 모형은 목표달성모형이므로 목표달성모형을 중심으 로 효과성 모형을 개관하고자 한다. 목표달성모형은 목표달성에 대한 평가(goal achievement measurement)와 영향 측정(impact assessment)이라는 두 가지 기본적 요소로 이루어지는데, 목표달성에 대한 평가는 ‘성취된 결과가 프로그램 혹은 정책의 목표와 일치하는가’라는 것이며 영향 측정은 ‘바로 그 정책에 의해 그 러한 결과가 도출되었는가?’라는 것으로 구체화될 수 있다. 이러한 목표달성 모 형은 해당 정책의 실질적인 내용 및 산출 그리고 결과에 대해서만 관심을 가질 뿐 형평성이나 과정의 적절성에 대해서는 관심을 두지 않는다. 또한 이 모형은 프로그램의 비용이나 평가의 주체에 대해서는 관심을 두지 않는다는 점에서 경 제성 평가나 전문가 평가모형과는 차이가 있다.
경제성 모형은 공공부문도 민간부문과 같이 생산성의 극대화나 혹은 비용-편 익분석을 통해 나타나는 효율성의 극대화가 공공개입의 평가기준이 되어야 한 다는 주장이다. 즉, 경제성 모형과 효과성 모형의 차이는 비용을 고려하는가 하 지 않는가이다. 그러나 이러한 모형은 성과라는 평가기준을 객관적으로 잡아내
기가 매우 어렵다는 문제점을 가지고 있으며, 생산성 혹은 효율성으로 그 정책 의 최종적인 수혜자나 사회전체가 얻고자 했던 결과 및 결과의 가치에 대한 문 제를 포괄하기 어렵다는 것이다. 즉, 공공부문의 활동에서 요구되는 법적 형평 성, 절차상의 공정성, 대표성, 참여의 가치 등의 가치기준과 생산성 및 효율성 사이에 어떻게 균형을 이루어야 하는지에 대해 객관적인 설명을 해주지 못하고 있다.
전문가 모형이라는 접근방법은 특정 전문분야에서 일단의 평가자들을 선발하 여 그 전문분야 자체의 기준과 업무성과의 질적 표준을 바탕으로 다른 구성원 의 업무성과를 평가하도록 하는 방법이다.
대부분의 평가모형은 평가 작업의 여러 구성요소 가운데에서 과거와 관련된 부분을 그 출발점으로 삼고 있다. 예를 들어 효과성 모형 중 목표 달성 정도를 측정하는 모델은 과거에 설정된 목표를 판단준거로 삼고 있다. 이와는 반대로 의사결정모형은 평가과정 중에 미래지향적인 측면을 판단준거로 삼는다. 즉, 평 가활동 가운데 과거지향적인 부분을 통해 가까운 장래의 기획과정에서의 의사 결정에 활용될 적절한 정보를 도출해 내려는 것이다. 이러한 의사결정중심모형 은 4개의 단계로 나뉜다. 이는 목표를 설정하려는 계획을 작성하는 기획단계, 기획된 프로그램을 설계하기 위한 구조화 작업을 하는 투입단계, 이를 집행하 는 집행단계, 생산물의 산출과 전달, 성과를 사정하기 위한 평가순환 단계이다.
이를 각각 기획단계, 투입단계, 과정단계, 산출단계, 평가단계로 칭하며 각각의 단계에 대한 평가 작업을 실시함으로써 정책의 전체 과정에 대한 평가가 가능 하다.
〈표 2-2〉 정책평가모형의 비교