5.1. 전달체계의 분절
농촌지역 저소득가구 관련 정책은 여러 부처로 나누어져 있다. 소득, 보건의료, 보육, 돌봄 등의 영역은 보건복지부 소관이며, 한부모가족, 다문화가족, 학교 밖 청소년 관련 정책은 여성가족부가, 교육복지 영역은 교육부와 지자체 교육청, 주 거 관련 정책은 국토부가 주무부처로 작동한다.
현장에서 각 영역의 구체적인 정책 전달체계도 드림스타트, 지역아동센터, 희 망복지지원단은 보건복지부에서, 방과후학교, 초등돌봄교실, Wee프로젝트는 교 육부에서, 청소년 방과후아카데미는 여성가족부에서 하고 있다. 여기에 지역사회 서비스투자사업은 지자체에서 주관하고 있다. 게다가 각 센터 및 교실들의 설치 장소가 대부분 도청소재지, 읍면중심지에 함께 존재하는 경우가 많아 유사기관의 중복성 문제가 발생한다. 더욱이 비슷한 연령의 아동에게 서비스를 제공하여 서 비스 간 차별성이 드러나지 않는 경우가 발생하고, 지역으로 내려갈수록 조직의 분업화 및 전문성이 결여되는 경우가 많다. 이는 정책과 제도 간의 상호 연계가 이 루어지지 않고, 서로 단절되어 있기 때문에 발생한다. 또한 각 부처별 정책목표 간 의 통합적인 정책 방향성과 목표를 가지고 정책이 계획·수행되지 못해, 정책영역 에서의 중복과 누락이 발생한다고 할 수 있다.
수요자 입장에서는 다양한 정보가 여러 부처에 걸쳐 나타나 있고, 필요한 서비 스에 대한 정보를 한 곳에서 얻기 어려운 측면이 존재한다. 특히, 제3장의 실태조 사 분석 결과, 면지역에 거주하는 가구일수록, 다문화가정일수록 정보 접근성은 더욱 떨어지는 것으로 나타나지만, 이들에 대한 정보 전달체계는 다른 정책대상 자들과 차별 없이 동일한 전달체계로 운영되고 있어, 현재의 전달체계에서 이들 의 취약성을 구체적으로 반영하고 있지 못하다. 또한, 농촌지역의 특성상 면지역 과 읍지역의 지리적 차이는 서비스 접근성에 영향을 미쳐, 각 지역에서 효율적으
제5장 농촌지역 저소득아동가구 복지서비스 정책과 한계 | 101 로 작동할 수 있는 서비스 전달 경로가 다를 가능성이 많다.
각 부처별로 다양한 정책목표에서 공통적인 정책 방향과 목표를 설정하고, 지 역별, 정책대상자별 특성과 그에 따른 정책내용에서 중복과 누락이 발생하는지 판단하는 것이 필요할 것이다. 더불어 지역 내의 이용 가능한 관련 민간 자원에 대 한 조사와 분석을 통해, 중앙부처 정책과 민간에서 제공하는 서비스 간의 연계 방 안 모색과 전달경로를 마련하는 것이 필요할 것이다.
5.2. 수요자 맞춤형 정책 설계와 농촌지역의 지역적 특성 고려 미비
제4장의 분석 결과, 저소득의 상황으로 인해 농촌지역 저소득가구 아동들은 농 촌지역 비저소득가구 아동에 비해 학교생활을 통한 미래를 부정적으로 보고, 일 반가구 아동에 비해 집중력이 떨어지는 것으로 분석되었다. 또한, 자아존중감, 자 아탄력성도 농촌지역 비저소득가구의 아동에 비해 낮은 것으로 나타났다.
농촌지역에 거주하고 있는 저소득가구 아동에게 취약하게 나타나는 자아존중 감과 자아탄력성과 관련한 교육과 정책적 관심이 필요하다. 또한, 진로 탐색 및 진 로에 대해 긍정적 생각을 갖게 하는 프로그램이 초등학교 저학년 시기에 시작될 필요가 있다. 현재의 정책체계에서 이러한 정책과 프로그램이 가능한 부분은 지 역사회서비스투자사업 중 아동비전형성지원서비스, 아동·청소년정서발달 지원 서비스이다. 그러나 각 도별 실시 지자체 현황 <표 5-9>를 보면, 일부 지역에서만 관련 정책이 시행되고 있고, 도별 차이가 크게 나타난다.
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제5장 농촌지역 저소득아동가구 복지서비스 정책과 한계 | 103 지역사회서비스투자사업의 지역개발형 사회서비스는 각 도별, 군별의 상황에 따라 자율적으로 실행하는 사업이지만, 구체적인 정책 계획·수립단계에서 수요자 들의 욕구(needs)를 적극적으로 반영하는 단계가 생략되어 있는 경우가 많다. 지 역 내의 아동에게 가장 취약한 점에 대한 분석과 이에 대응할 수 있는 지역 내 복지 서비스를 마련하는 것이 필요하다. 또한, 앞장의 분석 결과에 따르면, 저소득가구 아동의 부모는 자녀의 문화, 예술행사 참여 기회 확대가 자녀 교육에 가장 필요하 다고 생각하였다. 그리고 정부의 아동 정책 목표 중 정서안정 및 치유가 필요한 아 동에게 적절한 서비스를 제공하는 것이 시급히 해결해야 할 정책이라고 여겼다.
그러나 지역사회서비스투자사업에서 문화·예술활동 관련 프로그램을 실시하고 있는 지자체는 보은군, 음성군, 함평군, 영광군, 장성군, 진도군, 신안군이었고, 중 앙정부 정책단계에서 실시되고 있는 사업인 스포츠강좌 이용권, 산림복지 서비스 이용권, 통합문화 이용권은 농촌의 경우 주위에 이용 시설이 없어, 교통, 숙박 등 추가 비용을 지불해야 하는 경우가 발생한다. 아동의 정서 안정 및 치유와 관련한 프로그램은 대부분의 지자체에서 실시하고 있지만, 아동이 해당 기관을 이용할 때, 치료비 또는 이용료를 보조하는 개념이어서, 주변에 심리상담(치료)센터가 없 을 경우, 해당 아동의 부모(보호자)는 이용에 제한이 발생한다. 다시 말하면, 서비 스들이 지역사회서비스투자사업에서 시행된다고 하더라도 농촌지역의 취약한 서비스 접근성으로 정책대상자가 이용하는 데 한계가 존재한다. 접근성이 확보되 지 않거나 특정 지역 대상에게만 용이한 접근이 허용된다면, 이는 또 다른 형태의 사회적 배제라고 볼 수 있을 것이다(박세경 2015).
박세경(2015) 연구에 따르면, 2014년 지역사회서비스투자사업 이용자 및 제공 기관 분포의 중첩 결과, 서울특별시, 인천광역시, 충남 천안과 아산시, 충북 청주 시, 대전광역시, 전북 군산과 전주시, 광주광역시, 대구광역시, 울산광역시, 경남 창원시-김해시-양산시와 부산광역시, 제주시에서만 중첩되었다. 농촌의 취약한 서비스 접근성을 알 수 있다. 농촌지역의 특성을 고려한 차별적인 서비스 공급 전 략이 필요하다.
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그림 5-6 지역사회서비스투자사업 이용자 및 제공기관 분포의 중첩 결과(2014년)
자료: 박세경(2015a). 2015년도 지역자율형사회서비스투자사업 추계 워크숍 자료(비공개) 재인용.
농촌의 지역적 특성을 고려한 농촌지역 저소득가구 아동의 방과 후 돌봄과 주 말돌봄서비스 제공도 고려해야 할 사항이다. 농촌지역 저소득가구 아동이 이용할 수 있는 방과후돌봄서비스는 지역아동센터, 방과후 아카데미, 초등돌봄교실 등이 다. 그러나 <표 5-10>에서 각 서비스의 운영시간과 이용현황을 보면, 부모(보호 자)의 출퇴근시간, 초등학교 방과 후와 주말, 방학기간과 저녁시간에 대한 돌봄 서 비스 자체가 부족한 현실이다. 또한, 2016년 기준으로 현재 돌봄서비스를 이용하 는 아동은 전체 학생의 12.5%로, 전체 학생 수에 비해 공급량이 부족하다. 특히 농 촌지역의 경우, 한부모/조손가정을 제외하고 부모(보호자) 부재일수가 3일 이상 인 비중과 평균 부재시간은 면지역이 읍지역보다 높은 것으로 나타난다(<표 3-22> 참고). 주말에도 부모(보호자) 부재비율은 면지역이 읍지역보다 높게 나타
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서비스에 대한 접근성이 떨어지고, 서비스 대상자들 또한 관련 정책에 대한 인지 도도 낮게 나타난다. 특히 조손가정의 경우는 부부가 있는 저소득아동가구 또는 한부모 저소득아동가구와 달리, 조부모들은 손자녀 양육에 따른 심리적 스트레스 와 양육자로서의 역할에 대한 압박감이 심한 것으로 나타났다.16) 또한 조부모의 고령화로 인해, 조부모의 건강이 좋지 않은 경우 손자녀가 오히려 보호자가 되어 돌봄 주체가 되기도 한다. 또한, 정보의 취득에 있어서도 현재의 정책은 정책 대상 자가 신청을 해야 하기 때문에, 신청 대상자인 조부모 또는 손자녀가 관련 정책의 정보에 접근해서 필요한 서비스를 신청하는 것은 상대적으로 어려움이 있다. 따 라서 조손가정의 경우 사례발굴과 사례관리가 여느 집단보다도 필요한 집단이라 고 할 수 있다. 그러나 지금의 정책에서는 이러한 차별성이 반영되고 있지 못하다.
그리고 무엇보다 수요자의 특성을 반영할 수 있는 정책이 수립되려면, 수요자 에 대한 기초적인 자료를 쌓아나가는 것이 필요하다. 가구 형태별로 수요자의 기 본적인 사회경제적 특성과 가구 특징, 수혜 서비스와 필요한 서비스, 현재 서비스 전달상에서의 문제 등에 대한 정보를 구축하는 것이 먼저 이루어져야 한다.
5.3. 지원범위 설정과 배제된 가구의 문제
분석 결과, 농촌지역 저소득아동가구의 많은 수의 부모(보호자)가 교육급여를 통한 교육기회 불평등 해소에 가장 시급한 정책 개선은 교육비 지원 확대였다. 저 소득아동가구의 부모(보호자)는 현재의 교육급여가 충분하지 않다고 판단하였 다. 교육급여가 충분하지 않다는 의미는 수급기준에서 탈락한 가구거나, 수급기 준에 부합하지만 지원 금액이 충분하지 않다는 의미를 모두 내포하고 있다. 전자 와 관련하여, 다행히 2015년 교육급여가 개편되어 중위소득 50% 이하 가구 아동 에게 지원을 시작하였다. 그러나 저소득가구 기준이 중위소득 50%, 중위소득 60% 이하가 모두 통용되고 있어, 중위소득 50%와 60% 구간에 있는 가구는 원칙
분석 결과, 농촌지역 저소득아동가구의 많은 수의 부모(보호자)가 교육급여를 통한 교육기회 불평등 해소에 가장 시급한 정책 개선은 교육비 지원 확대였다. 저 소득아동가구의 부모(보호자)는 현재의 교육급여가 충분하지 않다고 판단하였 다. 교육급여가 충분하지 않다는 의미는 수급기준에서 탈락한 가구거나, 수급기 준에 부합하지만 지원 금액이 충분하지 않다는 의미를 모두 내포하고 있다. 전자 와 관련하여, 다행히 2015년 교육급여가 개편되어 중위소득 50% 이하 가구 아동 에게 지원을 시작하였다. 그러나 저소득가구 기준이 중위소득 50%, 중위소득 60% 이하가 모두 통용되고 있어, 중위소득 50%와 60% 구간에 있는 가구는 원칙