정책 평가란 무엇인가? <<

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책 수레바퀴(Policy Wheel)로 제시한 경우도 있다(Seavey et al., 2014, pp.3-4).

정책 과정에 관한 모형에 ‘정책 평가’가 포함되어 있으며, 이는 매우 중 요한 의미를 지니고 있다. 상식적으로 생각해도 정책이 수행된 이후 일정 한 기간이 지나면 정책이 의도한 성과나 목표를 평가할 필요가 있다. 정 책 평가를 통해 정책이 원래 의도한 바와 달리 부정적이거나 사람들의 기 대와 다른 경우에는 정책의 수정 혹은 중단을 요구할 수 있으며, 그 반대 의 경우도 가능할 것이다.

2. 정책 구분

정책은 여러 가지 분류 기준에 따라 구분할 수 있는데 가장 상식적인 분류는 정부조직이 담당하는 기능별 분류로서 국방, 외교, 교육, 산업, 농 업, 보건, 노동 정책 등이 있다.

학자들의 분류 중 널리 사용되는 것은 로위(Lowi)의 정책 분류이다. 로 위의 분류에 의하면 정책은 크게 1) 국민에게 권리나 이익 또는 재화나 서 비스를 배분하는 정책, 2) 재산권이나 행동의 자유를 구속해 다른 사람들 을 보호하는 규제 정책과 3) 고소득층으로부터 저소득층으로의 소득이전 을 목적으로 하는 재분배 정책으로 나뉜다. 보건의료정책은 주로 배분 정 책 혹은 재분배 정책에 속한다고 볼 수 있다. 하지만 이 같은 정책 분류가 상호 배타적이지 못한 측면이 있으며, 주체나 관점에 따라 정책 구분이 달 라질 수 있다(Anderson, 1997, pp.283-285).

제2장 정책 평가란 무엇인가?

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3. 정책 평가(policy evaluation)

가. 정의와 목적

정책 평가의 대전제는 정책 담당자나 예산 투자에 관여하는 정부관리 혹은 정책에 영향을 받는 시민들은 의도한 결과를 얻는 데 효과적인 프로 그램과 아닌 것을 구분하기를 원한다고 가정하는 것이다. 하지만 이 같은 가정과 달리 정책 평가를 수행하고 활용하는 것은 쉽지 않은 일이며 이 점은 정책 평가에 대한 연구가 필요한 이유가 된다.

정책 평가는 정책의 기획과 집행 과정, 결과를 이해하고 가치를 판단하 는 과정이다(노화준, 2015, p.4). 혹은 정책 및 기타 중재가 어떻게 도입 되고 누구에게, 어떻게 그리고 왜 영향을 미쳤는지 객관적으로 이해하는 과정이라고 할 수 있다(HM Treasury, 2011, p.58). “미국 공중보건협 회(American Public Health Association: APHA)에서는 정책 평가를

‘사전에 결정된 목표의 달성에 있어 성공의 가치 또는 양을 결정하는 과 정’이라고 정의하였다.”(서미경 등, 2006, p.215) 이보다 상세한 정의는 다음과 같다.

“정책 평가란 현재 집행 중에 있는 프로그램이 그 목적을 달성하는 데 효과적 인가 하는 효과성을 따져 보는 것으로서, 그 프로그램의 효과를 그 상황에 작용 하는 다른 여타의 요인들의 영향으로부터 분리, 구분하기 위하여 연구 설계의 원리에 의존하며, 현재 운용하고 있는 프로그램을 수정함으로써 프로그램을 개 선하고자 하는 것을 목적으로 하는 의도적인 노력이다.”(노화준, 2015, pp.4-5 재인용)

위에서 언급한 정책 평가의 정의에 목적이 일부 제시되어 있지만 이를

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보다 체계적으로 살펴보면 정책 평가의 목적은 아래의 세 가지로 정리할 수 있다.

○ 지식과 학습: 양질의 평가는 어떠한 중재가 기능을 수행하고 효과 를 나타내는지에 관한 이해를 위하여 신뢰도 있는 정보를 제공하 며, 정책 입안 과정이 과학적인 근거에 기반할 수 있도록 함(HM Treasury, 2011; 노화준, 2015, p.19).

○ 관리 개선 및 조정: 지출점검(Spending Review)에서와 같이 정책 수행과정에서 실제적인 자원조달 계획과 정책입안 과정을 지원하고, 정책과 프로그램의 목표 설정과 목표 달성을 위한 방안을 제시함 (HM Treasury, 2011; 노화준, 2015, p.19).

○ 책무성 확보: 정책 평가를 통하여 재원이 어떻게 사용되고, 어떠한 이득을 얻었는지 입증함으로써 프로그램의 관리자들로 하여금 효 과성과 운영상의 질이라는 두 가지 측면에서 책무성을 부여함(HM Treasury, 2011; 노화준, 2015, p.19).

정책 평가가 제대로 이루어지지 않는다면 효과성이 없는 정책이 지속 적으로 수행될 수 있고, 역효과로 인하여 비용이 소요되는 정책 영향이 나타날 수 있으며, 정책을 개선할 수 있는 기회, 보다 효율적으로 자원을 활용할 수 있는 기회를 놓치게 된다. 정책이 제대로 수행되고 있는 경우 에 양질의 정책 평가가 이루어지지 않는다면, 정책 입안자가 해당 정책의 긍정적인 효과를 입증할 수 있는 주장을 펼칠 수 없게 되고, 정책의 효과 는 우연에 의한 것으로나 다른 정책에 의한 효과로 간주될 수 있다(HM Treasury, 2011, p.13).

한편 정책 평가는 다시 정책 과정에 활용되어야 하는데 크게 두 가지로

제2장 정책 평가란 무엇인가?

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구분될 수 있다. 정책 평가의 도구적 이용(instrumental use)은 평가 결 과를 구체적으로 정책 결정이나 문제 해결을 위해서 사용하는 것이다. 관 념적 이용(conceptual use)은 사고방식이나 개념에 변화를 일으켜 간접 적으로 영향을 미치는 것이다(정정길 등, 2010, p.680).

나. 정책 분석과 평가, 감사의 구분

정책 평가와 비슷한 의미로 사용되는 용어로서 정책 분석과 정책 감사 가 있다. 정책 분석은 일반적으로는 정책을 형성하는 과정에서 정책 상황 을 진단하고 대안을 파악하는 행위이며, 정책 결정을 지원하는 성격을 갖 고 있다. 반면에 정책 평가는 일반적으로 정책이 실행된 이후에 수행되는 작업으로 사후적 성격을 띠고 있으며, 정책 집행 과정과 결과에 대한 진 단을 주된 내용으로 하고 있다.

〔그림 2-1〕 정책 분석-정책 평가단계

자료: 박종관. 정책분석평가에 대한 이해(정책분석평가협회 발표자료). p.3, <그림 1>정책단계와 정 책분석 및 평가 발췌.

(http://www.policyanalyst.net/rankup_module/rankup_board/attach/edudata/26

%ED%9A%8C%EB%B3%B4%EC%88%98%EA%B5%90%EC%9C%A1/1.%EC%A0%95%E C%B1%85%EB%B6%84%EC%84%9D%ED%8F%89%EA%B0%80%EC%9D%98%EC%9D

%B4%ED%95%B4_%EB%B0%95%EC%A2%85%EA%B4%80.pdf에서 2016. 10. 30. 인출.)

다음으로 감사(audit)는 조사 대상과 행정 활동이 정해진 운영 및 성과 모형이나 기준과의 부합성 여부를 보증(assurance)하고자 세부적으로

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점검하는 절차를 의미한다. 감사는 보통 재무 감사와 성과 감사, 기관운 영 감사로 나눈다. 영미법계 국가의 경우 최고 감사기구가 의회에 소속되 었거나 설치 목적이 의회의 의사결정을 지원하는 데 있어서 정책 집행 과 정에 낭비와 비능률이 있는지, 그 원인은 어디에 있는지를 규명하고 개선 대안을 제시하며 성과를 평가하는 데 중점을 둔 성과 감사가 강조되고 있 다(구자홍, 조웅길, 2006, pp.61-93). 따라서 성과 감사의 경우 정책의 집행 과정과 결과를 평가하는 것으로 볼 수 있으며 이는 정책 평가와 유 사한 점이 있으며 명확히 구분되지 않는다.

정책학에서 제시하는 정책 평가의 특성을 다시 살펴보았다. 노화준 (2015, pp.5-6)에 의하면 정책 평가는 정치적 또는 행정적으로 계획된 중재에 초점을 두는 작업이다. 정책 평가는 정책 과정 중에 집행 산출, 결 과와 영향에 초점을 둔다. 또한 발전적 평가를 제외한 정책 평가는 후향 적 활동이다. 정책 평가는 정책의 장점(merits)을 따지는 것으로 영향을 진단하는 것뿐 아니라 목적의 성취 여부, 전략의 적실성과 함께 정책이 추구하는 가치와 이념도 평가기준으로 사용한다. 마지막으로 정책 평가 는 체계적인 자료의 수집, 기준 등에 대한 적용 등에 있어서 객관적인 절 차와 방법을 따라야 한다.