공유수면매립법은 다른 특별법들에 의하여 공유수면을 매립할 경우 적 용하는 절차들을 규정하였다. 즉, 공유수면매립법 제2장 공유면매립기본 계획(제4조 내지 제8조)․공유수면매립법 제3장 면허(일부 실체조항 및 특례조항 제외)․공유수면매립법 제5장 감독․공유수면매립법 제7장 벌 칙 등은 절차법에 속한다. 한편 공유수면매립법은 절차법에 그치지 아니 하고 실체법적 요소도 지니고 있다. 누구든지 기본계획 내에서 매립면허 만 받으면 공유수면을 매립하고 소유권을 취득할 수 있다는 규정들[공유 수면매립법 제9조(면허) ①공유수면을 매립하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 매립목적을 명시하여 해양수산부장관의 면허를 얻어야 한다. ④…국가․지방자치단체 또는 정부투자기관관리기본법 제2조의 규 정에 의한… 정부투자기관이 매립한다. 공유수면매립법 제26조(매립지의 소유권취득) ①국가․지방자치단체 또는 매립면허를 받은 자는… 준공인 가를 받은 날에… 매립지의 소유권을 취득한다]은 실체법에 속한다.
미국 연방항소법원 판결(1979)은 연안관련법규의 복잡성으로 인하여 법의 타당성에 야기되는 난점을 지적한다. 같은 판례에 의하면, 법원은 가장 중요하고, 매우 복잡하며, 또한 가장 긴급한 처분 문제에 대하여 판 결을 내려야 한다. 판결은 숭고한 입법 목적, 관료적 서투름 그리고 사법
판결 고유의 어려움을 반영한다. 연안구역의 적절한 상태를 유지하고 증 진하려는 숭고한 목적을 위하여, 국회는 너무 복잡하여 거의 관리하기 힘들게 만드는 입법정책을 추구해 왔다. 결과적으로 입법과정에서 많은 경합하는 이익들의 충돌이 있었다. 국회는 그러한 충돌을 조정하려고 하 였으나, 사적부문․공적부문․연방관료․주의회․주관료 그리고 그에 부 속하는 모든 행정 기관들 사이에 풀기 어려운 문제들만 야기시켰다.86)
현행 공유수면매립법상의 절차법적 조항들은 이를 공유수면관리법에 흡 수통합하는 것으로 충분하다. “공유수면매립법을 폐지하면 특별매립까지도 규율할 수 없다”는 우려는 입법기술적으로 보완이 가능하다. 즉, (개정) 공유수면관리법에 ‘일반 면허의 금지’(예컨대, “다른 법률에 특별한 정함이 없는 경우, 공유수면의 매립은 원칙적으로 금지된다”)를 선언하고, “종전의 공유수면매립법에 의하여 매립면허를 받았거나 향후 다른 법률의 규정에 의하여 특별매립의 면허를 받는 자는 이 법에 규정된 절차에 따라 매립을 시행하고 권리의무 관계의 규율을 받는다”는 취지를 규정하면 법률관계의 단절을 막을 수 있다. 아울러 (개정) 공유수면관리법 부칙에 경과규정을 두어 매립면허를 의제하는 해당 특별법들을 언급하면 된다[他法改正]. 한 국의 갯벌에 일반매립의 여지가 얼마나 남아 있는가를 법률가가 단정할 수 는 없다. 그러나 법률가는 왜곡되기 쉬운 법의 왜곡을 바로 잡고 법이 해 안선 보호에 이바지할 수 있는 길을 제시할 수는 있다.
제 3 절 법집행 효율의 증진 1. 당사자적격의 확대
공유수면매립법에 의하면 해양수산부장관은 공유수면에 관하여 권리를 가 지는 자의 동의를 얻어야 매립을 면허할 수 있다(제5조제1항). 여기에서
‘권리를 가지는 자’는 ①공유수면점용허가자 ②어업권자 또는 입어권자 ③引 水 또는 排水의 허가를 받은 자 ④慣習上의 인수자․배수자를 말한다(제6
86) AMERICAN PETROLEUM INSTITUTE v. KNECHT, United States District Court, C.D. Cal., 1979. 456 F. Supp. 889, aff'd, 609 F.2d 1306(9th Cir. 1979).
조). 따라서 이러한 권리자의 동의 없이 매립면허가 부여된 경우 권리자는
수하였고 현재에도 몇가지 분야에서 순기능을 수행한다. 이러한 공사들 은 시장이 불완전하거나 경쟁이 비효율적일 때에 기업의 원리보다 행정 의 원리에 입각하여 그 기능을 수행하였다. 종래의 공사들이 자연자원의 재산권 법리와 비용편익(BC)분석을 멀리하고 특례를 중심으로 한 법정 계획들에 의존하여 기능을 수행하곤 하였다. 그러나 자연자원에 대한 가 치평가가 보편화되고 공공재 시장이 어느 정도 형성될 때에는 자원배분 의 형평을 강조하는 공기업 조직이 자원경제의 효율을 저해할 수 있다.
경제규제 개혁이 요구되고 자유시장 질서가 강조되는 상황에서는 공사들 을 시장원리에 적합한 조직으로 바꿀 필요가 있다. 자연자원의 관리와 관련된 공사들의 법적 지위의 변경[公社 → 株式會社]이 필요하다.
내수면과 해수면은 같은 공유수면에 속하지만 양자의 관할․관리 주체 가 다르다. 내수면은 수자원개발의 명목으로 수자원공사가 이를 관리할 수 있지만 ‘해수면’은 수자원공사의 사업범위를 넘는다. 해수자원은 한국 수자원공사법이 상정한 좁은 의미의 수자원에 해당하지 아니한다. 한국 수자원공사법(제9조제1항제5호)은 수자원공사가 시행하였거나 시행중인
‘산업단지 및 특수지역의 개발’을 한시적으로 수자원공사의 사업범위에 포함시키고 있지만 해수호 전환은 원래의 개발계획 자체를 근본적으로 변경할 것을 요구한다. 또한 해수면 자체의 유지는 공유수면의 매립에 해당하지 아니하며 또 수자원공사는 공유수면관리청이 아니다. 해수호 전환은 시화호의 수면에 대한 관할권 내지 관리권을 건설교통부 내지 수 자원공사로부터 다른 행정청 내지 관리주체로 이관할 것을 요구한다.
3. 관할 행정청의 책무
해양수산부는 연안관리법상의 연안통합관리계획을 수립하여야 한다.
연안관리법상의 통합계획(제5조) 또는 지역계획(제8조)은 수정요구가 가 능함을 조건부로 다른 법령상의 계획들을 고려하여 수립․변경된다. 해 양수산부장관, 시․도지사 또는 시장․군수․구청장은 통합계획 또는 지 역계획을 수립․변경함에 있어서 다른 법령의 규정에 의하여 계획이 수 립되어 있거나 용도지역 등이 지정되어 있는 연안육역(환경보전관련 계
획이 수립되어 있거나 용도지역 등이 지정되어 있는 지역에 있어서는 연 안해역을 포함한다)에 대하여는 당해 계획 또는 용도지역 등의 범위안에 서 이를 수립․변경하여야 한다(제11조제1항본문). 다만, 연안환경을 보 전하고 연안의 지속가능한 개발을 위하여 필요한 경우에는 다른 법령의 규정에 의하여 수립된 계획이나 지정된 용도지역 등의 변경을 요구할 수 있다(제11조제1항단서).
관계 행정기관의 장은 다른 법령의 규정에 의하여 연안육역(환경보전 관련 계획의 수립 또는 용도지역 등의 지정 대상이 되는 지역에 있어서 는 연안해역을 포함한다)에 대한 계획을 수립․변경하거나 용도지역 등 을 지정․변경․해제한 경우 통합계획 또는 지역계획에 해당 사항이 있 는 경우에는 지체없이 그 내용을 해양수산부장관, 시․도지사 또는 시 장․군수․구청장에게 통보하여야 한다(제11조제2항). 아울러 관계 행정 기관의 장은 연안에서 연안의 보전․이용 및 개발에 관한 행위를 하고자 하는 경우에는 통합계획 및 지역계획에 적합하게 하여야 한다(제12조).
4. 어업권의 회복 가능성
수산업법(제8조)상 면허어업권은 토지수용법(제3조)등 공익사업상 필 요한 때에 제한․정지될 수 있다(수산업법 제34조제1항). 어선등을 이용 하는 허가어업(수산업법 제41조) 및 맨손어업을 포함하는 신고어업(수산 업법 제44조)도 공익상 필요에 따라 제한․정지될 수 있다(수산업법 제 45조). 제한․정지된 어업권등에 대하여서는 공익사업을위한토지등의취 득및보상에관한법률[공특법]에 의하여 보상이 행해진다. 시화호에 대한 법률관계의 변동은 어업권에 대한 검토를 포함한다. 만약 시화호 개발계 획이 수정될 경우에 어업권이 회복될 수 있다.
우리 나라 헌법 제120조는 “①광물 기타 중요한 지하자원․수산자원․
수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정 기간 그 채취․개발 또는 이용을 특허할 수 있다”고 규정하고 있다. 이 규 정에 의하면 수산자원은 지하자원과 더불어 국가가 관리권을 행사하는 것 으로 해석된다. 그리고 공유수면관리법상 공유수면 역시 “공유”의 수면이므
로 그 공간에 자연상태로 서식하는 생물자원 또한 “공유자원”에 해당한다 고 보아야 할 것이다. 수산자원의 법적 성질에 관하여서는 무주물설, 공유 물설 또는 국가소유설 등이89) 제시되고 있으나, 민법․행정법상의 공유물 과는 다른 자연자원법상의 “공공용물”로 해석하여야 할 것이다.
오이도와 시화호 일대의 어민들은 公特法(공공용지의취득및손실보상에관 한특례법)[公土法(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률)이 승계한 다]에 따라 환매권을 주장할 수 있다. 공특법(제9조)에 의하면, “토지등의 취득일부터 10년 이내에 당해 공공사업의 폐지․변경 기타의 사유로 인하 여 취득한 토지등의 전부 또는 일부가 필요없게 되었을 때에는 취득 당시 의 토지등의90) 소유자 또는 그 포괄승계인[환매권자]은 필요 없게 된 때 로부터 1년 또는 취득일부터 10년이내에 토지등에 대하여 지급한 보상금 의 상당금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지등을 매수할 수 있다.”
89) 최종화․차철표, “우리나라 어업허가제도의 개선에 관한 연구”, ｢해사법연구｣ 제13 권1호, 한국해사법학회, 2001, p. 11.
90) 1975년의 공공용지의취득및손실보상에관한특례법상 “토지등”이라 함은 토지, 토지 수용법(제2조제2항제1호)의 토지에 관한 소유권 이외의 권리, 동법 제2조제2항제2호 의 입목․건물과 토지에 정착한 물건 및 이에 관한 소유권 이외의 권리, 동법 제2조
90) 1975년의 공공용지의취득및손실보상에관한특례법상 “토지등”이라 함은 토지, 토지 수용법(제2조제2항제1호)의 토지에 관한 소유권 이외의 권리, 동법 제2조제2항제2호 의 입목․건물과 토지에 정착한 물건 및 이에 관한 소유권 이외의 권리, 동법 제2조