1) 연안법제
"연안"은 바다와 육지의 경계에 위치하고 있기 때문에 국토와 해양의 개발 및 환경의 보전에 관한 법률들이 연안에 직접 또는 간접으로 적용 된다. 연안법제는 국토계획 및 환경계획이라는 측면에서 여러 영역의 기 본법들의 규율을 받는다. 국토부문에서 국토기본법, 해양부문에서 해양수 산발전기본법 그리고 환경부문에서 환경정책기본법 등이 연안과 관련된 기본법들이다. 좁은 의미의 연안관리법제는 연안관리법과 습지보전법 그 리고 해양오염방지법을 세 축으로 삼는다. 연안관리법은 연안이용 부문 과 연안복구 부문에 중점을 둔다. 습지보전법은 연안 특히 갯벌의 보전 에 역점을 둔다. 해양오염방지법은 오염통제 부문에 비중을 둔다. 종래 해양오염방지법은 오염통제법으로서 그리고 습지보전법은 보전법으로서 정형화되었으나 연안관리법은 제3의 법역 즉 이용법[資源經濟法]으로서 아직 법의 지위 및 기능이 정착되지 못하였다.
광의의 연안관리 법제는 보전․이용 및 오염통제의 세 법제로 구성된 다. 연안보전 관련법제에는 자연환경보전법, 자연공원법, 독도등도서지역 의생태계보전에관한특별법 및 습지보전법 등이 포함된다. 연안이용 관련 법제에는 국토의계획및이용에관한법률, 공유수면관리법, 공유수면매립법, 산업입지및개발에관한법률, 유통단지개발촉진법, 항만법, 항만운송사업 법, 개항질서법 및 수도법 등이 포함된다. 연안오염통제 관련법제에는 해 양오염방지법 및 호소수질관리법 등이 포함된다. 연안관련 절차법제에는 해양과학조사법, 환경영향평가법, 환경분쟁조정법과 해양사고의조사및심 판에관한법률 등이 포함된다.
연안습지[갯벌]의 보전은 연안보전의 핵심과제이다. "습지" 즉 담수․
기수 또는 염수가 영구적 또는 일시적으로 그 표면을 덮고 있는 지역으
로서 내륙습지 및 연안습지는 생물다양성의 보고인 동시에 오염물질정화 기능을 가지는 자연환경의 중요한 요소이다. 1999년의 습지보전법은 이 러한 습지를 효율적으로 보전․관리함으로써 국토의 효율적인 이용을 도 모하고, 물새서식처로서국제적으로중요한습지에관한협약(람사협약)의 국 내이행 및 국제협력의 증진을 그 목적으로 한다. 습지보전법은 “국가는 습지를 보전할 책무를 진다”는 원칙을 바탕으로 환경부장관에게 습지에 대한 조사 및 습지보전기본계획의 수립에 관한 사항을 총괄하도록 하고, 내륙습지에 관한 습지보호지역 등의 지정 및 보전에 관한 시책의 수립․
시행은 환경부장관이, 연안습지에 관한 습지보호지역 등의 지정 및 보전 에 관한 시책의 수립․시행은 해양수산부장관이 각각 관장하도록 규정하 고 있다(법 제3조제2항․제3항). 습지보전법상의 “연안습지”[갯벌]는 만 조시에 수위선과 지면이 접하는 경계선으로부터 간조시에 수위선과 지면 이 접하는 경계선까지의 지역을 말한다(제2조제3호). 따라서 연안습지는 연안관리법(제2조제2호나목)상의 “만조수위선으로부터 영해의 외측 한계 까지의 바다”중의 일부에 속한다.
한편 자연환경보전법은 제18조 이하에서 생태계를 특별히 보전할 필요 가 있는 지역을 생태계보전지역으로 지정하여 특별히 관리하도록 하고 있다. 여기서 생태계보전지역이라 함은 멸종위기야생동․식물 또는 보호 야생동․식물의 서식지․도래지로서 중요하거나 생물다양성이 풍부하여 특별히 보전할 가치가 큰 지역 등으로서 대통령령이 정하는 지역을 말한 다. 이러한 생태계보전지역은 습지보전법의 습지보호지역 등의 지정대상 과 중복된다. 즉 습지보호지역은 자연상태가 원시성을 유지하고 있거나 생물다양성이 풍부한 지역, 희귀하거나 멸종위기에 처한 야생동․식물이 서식․도래하는 지역, 특이한 경관적․지형적 또는 지질학적 가치를 지 닌 지역에 해당하는 경우 특별히 보전할 가치가 있는 지역을 습지보호지 역으로 지정하고 그 주변지역을 습지관리지역으로 지정할 수 있다. 또한 연안습지 등의 보호․관리의 대상도 자연공원법에 의하여 지정․보호 및 보전되고 있는 국립공원 또는 도립․군립공원 중 해안공원과 지리적으로 중복될 수 있다.
2) 공유수면법제
연안법제중 공유수면법제[공유수면관리법․공유수면매립법․연안관리법]
는 갯벌의 개발과 이용을 직접적으로 규율한다. 1961년의 공유수면관리법 은 바다, 하천, 호소 기타 공공용으로 사용되는 수면 또는 수류(水流)와 빈지(濱地)로서1) 국유인 것을 ‘공유수면’으로 규정짓고(제2조제1항), 바다 내지 갯벌의 점용 및 사용(제4조)에 주안점을 두었다. 1962년의 공유수면 매립법은 바다 내지 갯벌의 매립 또는 간척(제2조제2호)에 중점을 두었 다. 해양․환경 관련법제는 공유수면 자체에 대한 규율보다 오염통제에 비 중을 두었다. 1977년의 환경보전법은 ‘해양환경의 보전’이라는 개념을 몰 랐다. 1977년의 해양오염방지법은 개발로 인한 생태계 파괴의 방지가 아 니라 선박유류로 인한 바다오염의 방지가 핵심이었다. 1987년의 해양개발 기본법은 바다가 개발(제6조 내지 제9조)뿐만 아니라 환경보전의 대상(제 10조)임을 선언하였다. 해양생태계를 보전한다는 관념은 1991년의 자연 환경보전법(제15조제1항제4호 : 해양생태계보호지역)에서 최초로 선보였 다. 그러나 해양생태계보전지역은 제 기능을 다하지 못하였다. 정책상 분 명한 원칙이 결여된 가운데 바다와 땅의 접경에 위치한 공유수면들은 매립 자들의 소유[公有水面의 私占化]로 귀결되었다.
종래의 공유수면매립법은 특례법으로서의 면모가 강하였다. 즉 실체 [매립면허]에 관한 특례들을 규정하고 있다. 예컨대, 1972년의 개정법이 그렇다. 1972년의 공유수면매립법 제10조의2는 당시의 농업진흥공사(현 재의 농업기반공사)의 공사대행과 관련하여 특례[해양수산부장관이 정부 사업으로 시행하는 매립사업중 농업목적의 매립사업에 대하여는 특별한 경우를 제외하고는 농업진흥공사로 하여금 그 시행에 관한 업무를 대행 하게 한다]를 규정하였다. 또한 1972년의 법 제29조의2는 농업진흥공사 등에 대한 면허에 있어서도 특례[해양수산부장관은 농업진흥공사 또는
1) ‘빈지’라 함은 만조수위선으로부터 지적공부에 등록된 지역까지의 사이를 말한다(공 유수면관리법 제2조제2항). ‘濱地’는 수산업법상 ‘바닷가’에 해당한다. 즉 ‘바닷가’라 함은 만조수위선과 지적공부에 등록된 토지의 바다쪽 경계선 사이를 말한다(수산업법 제2조제9호).
농지개량조합이 용수원의 여력이 있어 확장사업으로 실시하는 매립면허 신청이 있을 때에는 특별한 사유가 없는 한 매립면허를 부여하여야 한 다]를 규정하였다.
1999년의 연안관리법은 생태적․문화적․경제적 가치가 조화롭게 공 존될 수 있도록 종합적이고 미래지향적인 관점에서 연안을 관리할 것을 명하였다(제3조). 이러한 법의 정신은 연안통합관리계획의 내용에서도 잘 나타난다. 통합계획에는 “연안환경의 보전, 연안의 지속가능한 개발등 연안의 바람직한 보전․이용 및 개발에 관한 사항”(제6조제1항제4호)이 포함되어야 한다. 연안관리법은 연안을 통합관리하기 위한 이용법이고, 통합계획과 연안정비계획을 수립․시행하기 위한 절차법이며 연안관리심 의회(제22조:중앙․제23조:지역)를 위한 조직법이다. 그러나 연안관리 법은 관련법들 상호간의 비체계적 조응 때문에 법집행의 효율이 떨어진 다. 특히 공유수면관련법과 농지관련법은 연안관리법과 충분한 접점을 이루지 못하고 있다. 육지에서의 녹지와 같은 기능을 수행하는 갯벌은 특별매립을 허용하는 각종 특별법들과 일반매립을 허용하는 공유수면매 립법에 의하여 빠른 속도로 침식당하고 있다. 연안의 농지는 특별한 기 준 없이 자의적으로 전용되고 있다.
제 2 절 현행법제의 구조 1. 공유수면관리법
1) 입법연혁
공유수면관리법은 공유수면의 보전․이용 및 관리에 관하여 필요한 사항 을 규정하여 공유수면의 적절한 보호와 효율적인 이용을 도모함으로써 공공 복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 공유수면관리법에서 사용 하는 “공유수면”이라 함은 바다․바닷가 그리고 하천․호소․구거 기타 공공 용으로 사용되는 수면 또는 수류로서 국유인 것을 말한다(제2조제1호). 여 기에서 “바닷가”라 함은 만조수위선으로부터 지적공부에 등록된 지역까지의 사이를 말한다(동조제2호). “포락지”라 함은 지적공부에 등록된 토지가 물에
침식되어 수면 밑으로 잠긴 토지를 말한다(동조제3호). 또 “간석지”라 함은 만조수위선으로부터 간조수위선까지의 사이를 말한다(동조제4호).
(1) 1961년의 공유수면관리법의 요지2)
국유의 수면 및 수류로서 하천에 관한 법령과 공유수면매립에 관한 법령 의 적용을 받지 아니하는 하․해․호․소등으로서 이는 중앙관리청인 국토 건설청장과 지방관리청인 서울특별시장 또는 도지사가 관리한다. 공유수면 에 공작물의 신축, 개축, 준설, 굴착, 토석채취, 식물재배, 점용, 위생상 유해행위등을 하고자 하는 자는 지방관리청의 허가를 받는다. 공유수면지 역내에서 선거, 선류, 하양장, 교량, 호안, 방파제, 부두, 갑문 또는 견고 한 공작물을 신축․개축하고자 할 때에는 중앙관리청의 허가를 받는다. 공 유수면의 점용 또는 사용에 대하여는 점용료등을 징수할 수 있도록 하되, 공익을 위한 비영리사업을 목적으로 점용하는 경우에는 이를 면제할 수 있
국유의 수면 및 수류로서 하천에 관한 법령과 공유수면매립에 관한 법령 의 적용을 받지 아니하는 하․해․호․소등으로서 이는 중앙관리청인 국토 건설청장과 지방관리청인 서울특별시장 또는 도지사가 관리한다. 공유수면 에 공작물의 신축, 개축, 준설, 굴착, 토석채취, 식물재배, 점용, 위생상 유해행위등을 하고자 하는 자는 지방관리청의 허가를 받는다. 공유수면지 역내에서 선거, 선류, 하양장, 교량, 호안, 방파제, 부두, 갑문 또는 견고 한 공작물을 신축․개축하고자 할 때에는 중앙관리청의 허가를 받는다. 공 유수면의 점용 또는 사용에 대하여는 점용료등을 징수할 수 있도록 하되, 공익을 위한 비영리사업을 목적으로 점용하는 경우에는 이를 면제할 수 있