인센티브방식 - 해양보전을 위한 공유수면 매립법제 개선방안

Richard Rice가 코디네이터를 맡고 Agi Kiss가 좌장을 맡은 “보전 유인협약” 패널에서는 종다양성과 풍부한 서식지의 보호(conservation of biodiversity-rich habitats)가 경제적 목적을 위하여 자기들의 자 연자원을 개발하려는 국가들에게 시련을 준다는 전제 아래 벌목․채광

기타 자원 개발 활동들은 가시적인 경제적 이익을 제시하지만 종종 환경 적인 침해를 낳는 사태에 주목하였다. 이 패널에서는 지속가능한 자원관 리는 자연적인 생태계를 보전하면서 이러한 이익들을 제공하고자 하지 만, 경험에 의하면 보전 전략들은 지속가능한 실행과 유용성의 측면에서 수 많은 장애들을 만난다고 추론하였다.³⁷⁾

Richard Rice는 「보전유인협약」이라는 발제에서 “열대 생태계 보 호를 위한 직접적 접근” 방안을 제시하였다. 그에 의하면, 지속가능한 자 원관리라는 과제를 풀기 위하여 국제보전(CI : Conservation Inter-national)의 종다양성응용과학중심(CABS : Center for Applied Bio-diversity Science)은 보전유인(conservation incentive)이라는 관념 을 개발하기 위하여 노력하고 있다. 이 관념은 자원보호와 개발을 직접적 으로 조화시키고자 한다. 보전유인협약에서는, 국가기구들이나 지역자원 이용자들은 보전주의자들 기타의 투자자들로부터 구조적인 보상이 지속적 으로 이루어질 것을 조건으로 하여 자연 생태계를 보호하자고 합의한다.

이렇게 함으로써 보전유인협약들은 각국들에게 광대한 산림이나 기타 보전 가치가 높은 구역들을 자본화할 수 있는 대안적 기회를 제공한다.

Joanna Durbin은 「보전계약」이라는 발제에서 “마다가스카르의 종 다양성보전을 위한 지역공동체들에 대한 직접적 유인”을 설명하였다. 그 녀에 의하면, 대부분 남벌화전(slash-and-burn) 농업으로 생물 서식 지가 급격하게 위협받는 마다가스카르(Madagascar)의 독특한 종다양 성은 국제적으로 보전할 만한 실질적인 이익이 있다. 새로운 입법에 의 하면, 지역공동체(community)들은 산림구역을 관리하기 위하여 국가 와 계약을 맺을 수 있다. 신법은 종다양성을 위하여 전략적으로 대단히 중요한 거점(site)들에 있는 엄격 보전구역들을 보호하기 위하여 지역공 동체들에게 보전계약(conservation contract)을 맺자고 제안할 수 있 는 권한을 국가에게 부여한다. 산림면적(forest cover)이나 깃대종들 (targets species)의 존재와 같은 지표들을 상호 합의에 따라 관측하

37) IUCN, The 5th World Park Congress : WORKSHOP STREAM III [GOVERNANCE OF PROTECTED AREAS], SEPTEMBER 13, 2003, SA

며 이를 토대로 하여 매년 유인급여(incentive payments)가 주어진 다. 이러한 보전계약들은 장기적인 재원을 필요로 한다. 이론상으로는, 예컨대, 동물원(zoo)들과 같이 널리 공중(the public)으로부터 보전이 익에 대한 대가를 이끌어낼 수 있는 장치들이 활용되어야 한다. 바꾸어 말하자면, 종다양성의 가치를 인정하는 측에서 종다양성을 보유하는 사 람들에게 직접적 급여(direct benefits)를 제공하여야 한다.

Helen Gichohi는 「생태계 보전장치로서의 직접적 급여」를 테마로

“키텐겔라 야생리스 프로그램”을 분석하였다. 그녀에 의하면, 아프리카의 아티 카피티(Athi-Kapiti) 생태계는 세렌게티-마라(Serengeti-Mara) 이후 한 때 두 번째로 많이 이주동물(migration)들이 서식하고 있는 나 이로비 국립공원과 사유지들로 구성되어 있다. 최근 15년 동안 생태계의 75% 이상을 차지하는 보호권 밖의 구역들은 토지이용의 변화, 토지구획 및 울타리치기등으로 인한 거대한 압박에 당면하고 있다. 이로 인하여 동 남부 생태계 끝자락에 있는 꿀벌들의 번식지와 같은 중요 서식지들에 대한 접근이 점차 곤란해지고 있다. 보전을 맡고 있는 기구들은 생태계의 상실 을 저지하기 위한 방법들을 찾고 있으며, 야생들과 함께 생활하는 지역공 동체들에게 유인책(incentive)을 제공하기 위하여 노력을 경주한다. 야생 보전 리스 프로그램을 통한 직접적 급여는 대상 구역들의 보전에 필요한 주요 재원이 된다. 야생을 위하여 토지를 개방하는 토지소유자들에게 대가 (fee)를 지급하는 리스 프로그램은 ①보상 대가와 제공된 보전 서비스 사 이의 직접적인 연계 그리고 ② 이 대가가 초래한 사회적 혜택이라는 두 가 지 측면에서 성공적임이 입증된다. 이 시범사업은 케냐의 사유지들과 지역 공동체 소유토지들을 보전하기 위한 장치로서 아주 효과적인 리스 제도를 실험중이다.

Andreas Merkl은 「보전양여제」를 통하여 “남동아시아 해양보호구역 (MPA)들에 대한 금융장치”를 규명하였다. 그에 의하면, 환경보전 정책은 경제적 성장을 뒷받침하기 위하여 자연자원을 개발하는데 역점을 두는 국가 들에게 종종 시련을 안긴다. 전통적인 자연자원 양여제는 목전의 단기적인 이익을 제공하지만 종종 중요하면서도 요원한 보전 가치들을 희생시키는 경 향이 있다. 이러한 진퇴양난을 해소하기 위한 선택중의 하나는 전통적인 양

여제에 대한 대안으로서 보전양여제(conservation concessions)를 이용 함으로써 지역공동체들에게 소득을 창출하고 지역공동체의 수요를 충족시킬 수 있는 수단을 제공하는 것이다. 보전양여제는 본질적으로 민간 개발자들 의 전략을 채택함으로써 자연자원을 개발하기보다 보전하려는 지역공동체들 에게 대가를 지급함으로써 몇몇 회복불가능한 침해로부터 생태계를 즉각적 으로 보호하는 수단을 제공하고 지속가능한 지역 기업활동들을 위한 미래선 택을 남겨놓고자 한다. 보전및공동체투자포럼(Conservation and Com-munity Investment Forum : CCIF)은 인도네시아와 기타 지역들의 보전 서비스에서 얼마나 많은 양여제들이 궁극적으로 활용될 수 있는가를 조사하기 위하여 협력자들과 함께 팀을 구성하였다.

제 4 장 공유수면의 매립․간척 실태와 과제

2) 지역별 특성

시도별로는 전남북이 107개 지구 293.555㎢이고, 경기도가 32개 지 구 346.550㎢, 경상남도가 122개 지구 34.836㎢로 나타난다. 서해안의 경우 해안선의 굴곡이 심하고 수심이 얕은 지형적 특성으로 인해 매립비 용이 낮고 대규모 사업이 용이하여 매립의 수요(매립지구 및 면적)가 많 다. 전남북과 경기도의 경우 타지역에 비해 상대적으로 매립면적이 넓은 것은 새만금 및 시화호와 같은 대규모 간척사업이 계획되었기 때문이다.

경기도의 경우 매립계획 지구수에 비해 매립면적이 매우 넓어 대규모의 사업들이 계획되었음을 나타낸다. 반면, 경상남도의 경우는 매립계획 지 구수가 가장 많으나 상대적으로 소규모의 사업들이 계획되었다.

2. 매립추진결과

³⁹⁾

1) 계 획

제1차 공유수면매립기본계획의 추진결과를 살펴보면, 총 459개의 계 획지구 가운데 313건의 면허가 발급되었으며, 171건이 준공되었다. 동 일한 계획지구를 2∼9개로 분리하여 면허를 획득, 추진한 지구도 있어 계획지구수와 면허건수의 직접적인 비교는 정확하지 못하다. 계획지구를 2개로 분리 면허된 지구는 총 22개지구, 3개로 분리 면허된 지구는 7개 지구, 7개로 분리 면허된 지구가 2개 지구, 4개, 5개 및 9개로 분리 면 허된 지구가 각각 1개 지구로 나타났다. 분리 면허된 지구는 대부분 도 시용지였으며, 이는 다양한 사업자에 의해 다양한 시점에서 매립되었기 때문이다. 이로 인하여 부산 및 경상북도의 경우 계획지구수보다 많은 매립면허가 이루어졌다. 매립면허가 발급된 총면적은 약 1,507㎢였는데, 이 가운데 149㎢가 준공되었으며 1,062㎢는 시공중에 있고 나머지 0.589㎢는 실효되었다.

39) 이원갑, 해양수산개발원 자료[해양수산부 : 2002]를 재구성

[표] 제1차 공유수면매립 추진결과

시도

계 획 면 허 준 공 시공중 실 효

지 구 수

면적 (㎢)

건

수 면적(㎡) 건

수 면적(㎡)

부산 40 30.897 44 19,524,132 21 2,154,263 23 17,292,997 - -

인천 ⁴³ ^62.861 ³⁰ 92,949,020 18 9,508,428 11 83,072,754 1 34,740

울산 1 0.225 1 17,474 - - 1 17,474 - -

경기 ³² ^346.550 ¹⁷ 296,867,763 6 7,270,706 11 289,341,090 - -

강원 13 3.502 9 999,500 5 720,878 4 368,500 - -

충남 52 143.008 30 208,107,119 15 87,593,225 15 117,267,809 - -

전북 ¹³ ^38.055 ⁶ 402,436,180 4 1,234,878 2 401,225,000 - -

전남 107 293.555 63 464,736,372 27 33,304,947 35 143,002,092 1 108,873

경북 ¹⁷ ^5.625 ¹⁸ ^1,887,383 ¹³ ^1,227,910 ⁵ ^671,958 ^- ^-

경남 122 34.836 83 18,758,169 50 5,913,854 31 10,581,822 2 445,000

제주 19 1.556 12 512,516 12 512,312 - - - -

계 ⁴⁵⁹ ^960.670 ³¹³ 1,506,795,628 171 149,441,401 138 1,062,841,496 4 588,613

자료 : 해양수산부 연안계획과 웹사이트(http://coast.go.kr)의 자료 재구성

4) 결과분석

기본계획의 지구수 및 면적보다 많은 건수와 면적이 면허된 것은 공유수 면매립법에 의하지 않고 타법의 의제조항에 따라 농지조성, 어항개발, 항만 개발, 산업단지개발 등을 위한 매립이 이루어졌기 때문이다. 공업용지의 경 우, 기본계획보다 많은 면허건수와 면적을 보이고 있는데 이 가운데 거의 대부분이 준공되었거나 시공중에 있다. 도시용지의 경우 기본계획대비 건수 및 면적이 각각 59% 및 78% 면허되고 대부분 지구가 준공 또는 시공중이 다. 발전용지는 기본계획보다 많은 지구가 면허되었으나 기본계획 수준으로 준공 또는 시공중이며, 쓰레기용지 및 유보용지는 기본계획보다 적은 지구 가 면허, 준공 또는 시공중이다. 이상의 결과를 볼 때, 공유수면매립관리에 있어서 기본계획 수립시에는 매립의 필요성과 타당성을 보다 정확하게 판단 하고, 면허단계에서는 사업의 실현성을 더욱 강조할 필요가 있다.

제 2 절 매립수요분석 1. 확정수요

⁴⁰⁾

1) 수요증가 및 원인

제1차 공유수면매립기본계획에 반영, 고시되었던 지구 가운데 1차 기본계획 기간내 사업을 추진하지 못하였지만 제2차 계획에 재반영하 도록 요청된 지구가 총 31개 지구 29.397㎢에 이르고 있다. 이 가운 데 23개 지구가 도시용지이며, 면적으로는 27.854㎢이다. 지방자치 제의 시행 이후 각 지자체별 개발 수요가 증가하고 있으나 재정적 부 담과 토지확보의 어려움, 연안관광자원의 개발 등의 원인으로 인해 연안지자체의 경우 공유수면의 개발을 다수 추진하고 있다.

재반영 요청지구의 매립용도는 도시용지가 대부분이며, 이는 도시개발 과 연계한 공유수면의 매립 수요가 많기 때문이다. 광역시를 중심으로

40) 이원갑, 해양수산개발원 자료[해양수산부 : 2002]를 재구성

한 각 지자체의 도시개발에 필요한 용지의 확보 의지가 강하게 나타나고 있다. 부산시의 해상신도시, 인천시의 송도지구와 같은 대규모의 매립수 요가 지자체의 개발 역점사업 추진되고 있다. 총 31개 지구 가운데 17 개 지구가 광역시에 위치하고 있다.

2) 타당성평가

재반영 요청지구에 대한 평가는 제2차 기본계획 수립을 위한 수요조사 에서 접수된 타지구의 평가와 동일한 절차에 의해 재검토한다. 제1차 기 본계획으로 고시된 매립의 용도와 면적, 매립의 목적 등을 현재 시점에

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