미국의 재정형평화 제도는 크게 일반세원공유 (General revenue sharing) 방식과 형평화 교부금 (Equalization grants) 방식으로 나뉜다(임성일, 2009). 일반세원공유 (General revenue sharing) 제도는 하위정부에게 최소한의 같은 금액의 세수를 보전해 주기 위한 것으로 세수공유를 통한 세입은 하위정부의 재량으로 사용할 수 있다(윤태 섭, 2017). 반면에 형평화 교부금은 주로 상위정부의 하위정부에 대한 보조금 형태로 지급된다(김태희, 2011).
특징적인 면은 미국의 경우 주정부 간 또는 연방정부와 주정부 간에는 연방정부가 주도하는 세원공유나 연방정부가 주도하는 주간 재정형평화 교부금이 존재하지 않는다 는 것이다(윤태섭, 2017). 연방정부의 주정부에 대한 재정지원은 보조금을 통해서만 이루어지며 대부분 특정 프로그램 (보건, 주택, 교통 등)을 대상으로 삼는 특정보조금 (earmarked grants)으로 교부된다는 점이다 (김필헌·최가영, 2015). 주정부의 지방 정부에 대한 재정지원은 세원공유방식, 재정형평화 교부금, 보조금 등 다양한 방식으 로 이루어지며 주마다 각각 다른 양상을 지닌다는 특징이 있다(윤태섭, 2017).
1) 연방정부-주정부, 연방정부-지방정부 간 재정조정제도
(1) 연방정부 세원보조 (The State and Local Fiscal Assistance Act)
1972년에 제정된 연방정부 재정지원법 (The State and Local Fiscal Assistance Act)은 연방정부-주정부-지방정부 간의 재정 갈등 해결을 위한 미국 연방정부의 노력 을 보여주는 대표적인 사례라 할 수 있다(윤태섭, 2017). 이 법은 재원부족으로 고통 받는 주정부와 지방정부들의 심각한 재정부족으로 인한 갈등상황을 해결하고 충분한 재원을 확보 및 유지하는데 그 목적을 두었다 (Inman, 1987).
연방정부 재정지원법은 기본적으로 다양한 종류의 세원보조를 주정부와 지방정부에
게 함으로써 각 하위정부들이 처한 심각한 재정문제를 해결할 수 있도록 하는 것으로 목적으로 하였다(Inman, 1987). 일반적으로 연방정부에서 지원하는 보조세원은 그 사 용 및 재량에 있어 제약을 두고 있지만, 이 법은 주정부와 지방정부들이 보조세원을 그 들이 처한 상황에 맞게 제한을 두지 않고 재량껏 사용할 수 있도록 하고 있다 (Inman, 1987).
연방정부 재정지원법은 몇 가지 측면에서 특징을 가지고 있었다(윤태섭, 2017). 첫 째, 세원보조금액의 사용에 있어 상당한 재량을 부여함으로써 각 하위정부들이 자체적 으로 정한 높은 우선순위의 사업에 세원을 사용할 수 있게 하였다(윤태섭, 2017). 둘 째, 보조된 세원이 연방정부 세원의 일정 비율로 지급되는 것이 아니라 특정 금액으로 지급되었다는 것이다(윤태섭, 2017). 셋째, 세원보조 기간을 5년으로 제한하였다는 점이다(Inman, 1987). 이는 하위정부들의 현재 재정상태 및 향후 발전계획의 검토를 위한 것이었다(Inman, 1987). 넷째, 이 법은 각 주정부 및 지방정부에 대해 각각의 재정상황에 맞는 서로 다른 배분공식을 사용함으로써 주정부와 지방정부들이 세원의 수요를 파악하고 보조된 세원을 사용하게 함으로써 각 정부들이 자생할 수 있는 구조를 갖추는 것을 지원함을 목적으로 하고 있다는 것이다 (임성일, 2009; Inman, 1987).
연방정부 재정지원법의 시행으로 1972년부터 1976년까지 약 302억 달러의 세원이 주정부와 지방정부에게 보조되었으며 서로 다른 배분 공식의 사용으로 각 하위정부들 은 각기 다른 금액의 세원을 보조받았다. 대체로 지방정부들이 더 많은 재정적 어려움 을 겪고 있었기 때문에 보조된 세원 중 2/3은 지방정부에 나머지 1/3은 주정부에 배분 되었다 (Inman, 1987).
(2) 연방 보조금 (Federal grants)
정부 간 보조금 (Intergovernmental Grant) 또는 보조금 (Grants-in-aid)이라고 불 리는 연방보조금은 연방정부가 수행했던 기능들이 차츰 하위정부로 이양되면서 하위정 부에 대한 연방정부의 재정지원 차원에서 지급되기 시작하였다(Inman, 1987).
특히 미국의 경우 연방정부와 주정부 간 수입공유나 연방정부가 주도하는 주간 재정 형평화 교부금이 존재하지 않기 때문에 주정부에게 필요한 재원은 연방정부 보조금을 통해 제공된다(윤태섭, 2017). 또 하나의 특징은 연방정부로부터 주정부로 이전되는
모든 보조금은 특정 프로그램을 대상으로 하는 특정보조금 (Earmarked grants)의 형 태로 교부된다는 점이다(Inman, 1987). 한편 최근에는 연방정부의 보조금이 개방형 대응보조금 (open-ended matching grants)로부터 포괄보조금 (block grants) 형태로 전환되는 추세를 보이고 있다 (임성일, 2009).
(3) 특정보조금 (Earmarked Grants)
범주적 보조금 (categorical grants)이라고도 불리는 특정보조금은 재원의 사용목적 이 상세히 규정되며 제약조건이 부여되는 보조금이다(김태희, 2009). 특정보조금은 공식에 의거하여 분배되거나 해당 수혜기관의 자유재량의 의거하여 분배될 수 있다(윤 태섭, 2017). 특정보조금은 행정절차 및 보고서 작성과 관련하여 필요조건을 부여함으 로써 재정 및 프로그램 운영상의 책임성을 높이고 있다(임성일, 2009).
[표 3-1] 홍수완화지원 보조금(Flood Mitigation Assistance Grant)
홍수완화 보조사업은 1994년에 지정된 국가홍수보험개혁법(The National Flood Reform Act:
NFRA)조항의 일부로 시작되었다. 이는 주정부 및 지방정부로 하여금 홍수로 인한 건물, 제조업 및 기타 건축물에 대한 장기적인 피해 위험을 줄이거나 최소화하기 위한 활동에 대한 재원을 제공하는 것을 목적 으로 한다. 국가홍수보험개혁법에 의하면 연방긴급사태관리청(Federal Emergency Management Agency FEMA)은 재해발생 위험이 높은 지역정부로 하여금 홍수가 발생할 수 있는 피해위험을 줄이고 자 하는데 목적이 있다. 지방정부는 홍수피해경감계획을 연방긴급사태관리청(FEMA)에 제출하여 승인을 요청하고 승인된 계획에 의거하여 보조금을 신청할 수 있다. 이에 연방긴급사태관리청(FEMA)은 홍수완 화지원보조금을 지급하는데 이는 홍수피해완화를 위해서 계획을 실행에 옮길 때 필요한 재원을 지원하는 것을 목적으로 한다.
(4) 사업보조금 (Project Grants)
사업보조금은 특성 사업 및 정해진 기간 내에 특정 서비스의 공급과 관련한 재원을 공급한다는 점에서 범주적 보조금과 유사하다(김태희, 2009). 사업보조금의 가장 큰 특징은 자유재량권이 보장된 보조금이라는 점이다(윤태섭, 2017). 그런데 여기서 말하 는 자유재량권은 보조금을 수여함에 있어 연방정부에게 자유재량권이 있다는 것이다 (임성일, 2009).
사업보조금은 모든 보조금 유형 중에서 지원대상 및 활동범위가 가장 좁다는 특징을 지닌다(김태희, 2009). 사업보조금을 신청하는 것은 매우 복잡하여 시간이 많이 소요 되며 사업이 완료된 후 사업운영 및 결과에 대한 감사프로세스가 진행된다(임성일, 2009).
[표 3-2] 연방학비보조금(Federal Pell Grant)
연방학비보조금은 사업보조금의 가장 대표적인 사례이다. 연방학비보조금은 저소득층 대학생을 대상 으로 중등과정 후 교육과정으로의 입문을 장려하기 위해서 연방정부가 부여하는 필요에 근거한 보조 금이다. 대부금과 달리 갚지 않아도 되는 순수한 연방보조금으로 보조금을 받는 학생들은 연방정부학 비보조 프로그램에 참여하고 있는 교육기관에서 사용할 수 있다.
총 보조금액은 예상가정분담금, 대학등록비용, 학생등록상태 및 학생의 출석 일수에 의해 결정된다.
학비보조액은 교육부와 의회가 정한 일반화된 공식을 사용하여 결정된다. 공식에 사용되는 변수는 학 생의 수입, 부모의 수입 및 자산, 식구 규모, 중등과정 후 교육기관에 입학한 부모를 제외한 가족구성 원 수 등이다.
(5) 공식보조금 (Formula Grants)
공식보조금은 연방법령 (Federal Statue)에 의해 정해진 공식에 의거하여 주정부 및 지방정부에 재원을 공급하는 것으로 이에 해당하는 범위는 매우 넓으나 목적의 범위는 매우 좁다(김태희, 2009). 일반적으로 공식보조금은 특정 사업을 위한 보조금이 아니 라 지속성을 띄는 활동에 대해 기금을 지급하는 것이다(윤태섭, 2017).
기금분배를 위한 공식에는 지역, 소득수준 등과 같은 다양한 변수들이 사용된다(임 성일, 2009). 공식보조금은 수혜자에게 재원이 배분되기 전에 일반적으로 주정부 혹은 지방정부와 같은 중개인을 거쳐 수혜자에게 배분된다(김태희, 2009). 생화학무기 테 러 대비 프로그램 (Bio- terrorism Hospital Preparedness Program) 및 약물중독 예 방 및 치료 보조금 (Grants for Treatment and Prevention of Substance Abuse) 등 이 있다(윤태섭, 2017).
미국의 경우 공식보조금의 규모가 매우 큰 편인데 공식보조금의 경우 배분이 법에 의해 이루어지기 때문에 자금의 계획적인 운영이 가능해지고 투명한 자금배분이 이루 어질 수 있다 (송상훈, 2008).
[표 3-3] 전미학교급식프로그램(The National School Lunch Program)
전미학교급식프로그램은 연방정부가 보조하는 학교급식프로그램으로서 공립 및 비영리의 사립학교와 지역 내 유아보육기관에 지원된다.
전미학교급식프로그램은 연방정부 농무부 식품영양담당에서 관장하고 있으며 연방정부-주정부 교육부 -지역교육구(school district)의 연결체계를 갖고 있다. 일반적으로 공립 혹은 비영리의 사립학교 및 유아보육기관이 대상이며 개별 사립학교가 이 프로그램에 참여하고자 할 경우에는 현금보조를 제공받 거나 보너스 농산물을 제공받을 수 있다. 이에 대한 대가로 개별 사립학교는 연방정부의 요구조건에 충족되는 점심식사를 정해진 기준에 따라 대상 학생들에게 무료 혹은 감액된 조건으로 제공해야 한다.
전미학교급식프로그램을 통해 지원되는 보조금은 1946년 제정된 학교중식급식법안(National School Lunch Act) 및 1954년 제정된 아동영양법에서 정한 바에 따라 주정부 내 학생 수, 가계소 득 및 가족 수가 고려된 연방빈곤지표(Federal Poverty Guideline)에 의해 결정된다.
(6) 포괄보조금 (Block Grants)
포괄보조금은 지원대상이 되는 활동의 범위가 가장 넓다는 특징이 있다(김태희, 2009). 즉, 특정영역이 아닌 일반적인 영역을 그 지원 대상으로 한다. 예방접종지원사 업과 같이 구체적인 영역이 아닌 공중보건과 같이 일반적이고 광범위한 영역이 그 예이 다(윤태섭, 2017). 일반적으로 포괄보조금은 기존의 범주적 사업을 하나의 포괄적 사 업으로 통합한 경우가 대부분이다(김태희, 2009).
포괄보조금은 문제영역을 규명하고 규명된 문제를 해결하기 위해 추진될 사업을 설 계함에 있어 수혜자에게 많은 재량권을 부여한다는 특징이 있으며 행정절차가 간단하 다는 장점이 있다(임성일, 2009). 반면에 이러한 특징 때문에 지출의 투명성, 사업목 적 달성 여부의 확인이 어렵다는 단점이 제기되고 있기도 하다(김태희, 2009).
이러한 단점에도 불구하고 포괄보조금은 사업집행에 있어서 지방정부의 많은 재량이 인정되어 지역현실에 맞는 다양한 세부사업운영이 가능해진다는 장점을 갖는다(임성 일, 2009). 특히, 시민참여라는 방법을 포함시킴으로써 지방정부가 해당지역의 문제 점 및 수요를 더욱 잘 파악할 수 있게 하고 지역주민의 특수한 요구에 잘 대처할 수 있도록 하는 장점이 있다(윤태섭, 2017).
[표 3-4] 지역공동체개발 포괄보조금(Community Development Block Grant Program) 지역공동체개발 포괄보조금은 연방정부가 지역공동체의 발전수요에 효과적으로 대응하기 위한 재원 을 지역공동체에 지원하는 유연성이 높은 보조금이다.
미국의 경우 지방정부 및 단체에 공식에 의거하여 포괄보조금을 지급하고 있다. 주정부 및 지방정부 를 재정지원혜택지역과 재정지원비혜택지역으로 나눠서 지급되는데 재정지원혜택지역은 인구 5만 명 이상은 대도시 통계지역 중심도시과 인구규모가 20만 명 이상인 자격요건을 갖춘 도시를 의미하며 재정지원혜택지역으로 분류되지 않은 기타 지역을 재정지원비혜택지역이라 한다.
주택 및 도시개발부는 지역사회의 수료를 반영할 수 있는 몇 가지 요인들을 반영한 공식을 사용하여 보조금 액수를 결정하는데, 타 도심지역과 비교했을 때 빈곤정도, 총인구, 주택과밀정도, 노후주택 수, 인구성정정체 정도이다.
지역공동체 포괄보조금을 교부받기 위해서는 반드시 시민참여에 대한 방안도 함께 마련해야 한다. 특 히, 저소득층, 빈민가 거주민 등의 참여를 적극 권장하고 있다. 즉, 포괄보조금 신청을 위한 계획서에 는 지역공동체 포괄보조금 사용 및 사업운영과 관련하여 지역 미팅에 해당 지역주민들이 참여할 수 있도록 하는 방안, 계획된 방안을 검토하고 프로그램 성과를 검토할 수 있는 기회 부여 방안, 불평사 항이 발생했을 경우 적시에 서면응답을 제공하는 방안 등을 포함해야 한다.
2) 주정부-지방정부 간 재정조정제도
(1) 주정부 일반세입공유제도 (State revenue sharing program)
일반세입공유제도는 지방정부에게 최소한의 같은 금액의 세입를 보전해주기 위한 제 도로서, 지방정부의 일반재원을 강화하기 위하여 주정부가 자기세입의 일부를 지방정 부에 교부하는 제도이다(윤태섭, 2017). 일반세입공유제도를 통해 지방정부에 교부되 는 재원은 용도에 아무런 제약이 없는 일반교부금이라는 특징을 갖는다 (Cole, R. L.,
& Caputo, D. A., 1984).
연방정부에 의한 일반세입공유제도는 1972년 The State and Local Fiscal Assistance Act에 의거하여 만들어졌다가 1985년 폐지되었지만, 주정부에 의한 일반 세입공유제도는 아직 시행 중에 있다(윤태섭, 2017).
주정부 일반세입공유제도의 경우 미국의 모든 주에서 시행하고 있지는 않다(임성일, 2009). 이에 일반세입공유제도를 하나의 제도로 간단하게 소개하기는 어렵다(윤태섭, 2017). 코네티컷, 조지아, 뉴욕, 위스콘신 주 등은 일반세입공유제도를 운영하고 있지 않다(김태희, 2009). 또한 알라바마, 캔터키, 뉴햄프셔, 펜실베니아 주는 재산세에 대
한 세입공유제도를 운영하고 있다(윤태섭, 2017). 오하이오 주의 경우 무형 재산세를 지방정부와 공유하고 있다(Cole, R. L., & Caputo, D. A., 1984).
주정부 조세 중 지방정부와 가장 많이 공유되고 있는 세입은 motor and special fuel tax의 재원이며 아래 소개하고자 하는 플로리다 주를 포함한 27개 주정부가 지방정부 와 세입을 공유하고 있다(윤태섭, 2017). 플로리다주의 경우 2015회계연도를 기준으 로 했을 때 일반세입공유제도를 통해 주정부가 지방정부와 공유하는 세금의 비율은 7.5%이다 (Florida Department of Revenue Annual Report, 2015).
플로리다 주의 일반세입공유제도는 플로리다 세입공유법 (Florida Revenue Sharing Act)에 의거하며, 이는 모든 지방정부에게 최소한의 같은 금액의 세입를 보전해주기 위해 만들어졌다(Florida Department of Revenue Annual Report, 2015).
플로리다 지방정부 세입공유 프로그램은 자치정부 (municipality)를 위한 3개의 세 입원천과 카운티 (county) 정부를 위한 2개의 세입원천으로 구성되어 있다. 자치정부 를 위한 세입원의 경우 Revenue sharing trust fund for municipalities에 예치된 주정 부 세입 중 32.4%의 담배세, 지방정부 연료세의 1센트와 대체 연료세로 이루어져 있 다(Florida Department of Revenue Annual Report, 2015). 카운티 정부를 위한 Revenue sharing trust fund for counties에 예치된 주정부 세입은 37.7%의 무형재산 세 (intangible property tax)와 2.9%의 담배세로 구성되어 있다(Florida Department of Revenue Annual Report, 2015).
[표 3-5] 자동차 및 특별 연료세(Motor and Special Fuel Tax)
자동차 및 특별연료세 공유제도는 가장 많은 주정부에서 지방정부와 공유하는 세원이다. 플로리다 주 의 경우 1921년 갤런 당 1센트의 세금을 부과하는 것을 시작으로 자동차 연료에 대해 과세를 시작 하였으며 1941년에 디젤연료를 대상으로 특별연료세를 주과하기 시작하였다. 2006 회계연도를 기 준으로 했을 때 플로리다 주에서 지방정부와 공유하는 자동차 및 특별연료세의 규모는 2-cent constitutional tax, 1-cent county tax, 1-cent municipal tax 등이다.
(2) 주정부의 지방정부에 대한 지원과 인센티브 프로그램 (Aids and incentives for municipalities)
앞에서 살펴본 보조금 중 연방정부 보조금은 대부분 주정부에게 교부되며, 지방정부 에 대한 재정조정은 주로 주정부 차원에서 이루어지므로 지방정부를 대상으로 하는 재 원 조정 및 갈등 해결법은 주별로 각기 다르다(윤태섭, 2017).
주정부의 지방정부에 대한 재정지원 체계 중 뉴욕 주의 지방정부에 대한 지원과 인 센티브 프로그램은 지방의 재산세 증가 최소화, 재정적 성과 제고 및 지방정부 상호 간 통합과 공공서비스 공동 공급 촉진을 위한 유인을 제공하기 위해 도입되었다 (뉴욕 주 예산국 웹페이지, 2019).
[표 3-6] State of New York (뉴욕 주) AIM(Aids and incentives for municipalities) 지원
항목 지원 내용 비고
기본 보조금
모든 지방정부에 대해 직전 회계연도 수준의 일반보조금
지원 일반보조금, 무조건부로 지원
추가 지원금
중기재정계획과 기타 재정책임성에 대한 요구를 준수한다는 조건 하에 추가적으로 재정지원 (뉴욕시 제외) 중기재정계획에 포함될 항목은 주정부에서 제시 추가 지원금은 재산세 세율증가를 최소화시키기 위한
용도로 사용
재정책임성 의무준수에 대한 조건부로 지급*
공동 서비스
공급 인센티브
지방정부의 비용절감 노력 유도
지방정부 간 합병 또는 서비스 공동 공급 노력에 대한 포상금으로 지원
성과에 대한 보상
출처: 뉴욕 주 예산국 웹페이지 (www.budget,state.ny.us)
주 *: 시장 등 각 지방정부의 책임자는 매 회계연도 3월 31일까지 주 예산국에 이러한 조건을 준수할 것을 약속하는 확약서를 제출해야 하며, 약속이 이행되지 않을 경우에는 주정부는 지원금 전액을 회수 할 수 있다.