재정분권의 이론적 틀은 재정연방주의(Fiscal federalism)를 중심으로 전개되었다 (윤태섭, 2017). 재정연방주의는 중앙정부와 지방정부의 역할과 권한이 명확히 나뉘어
져 있다는 가정 하에, 각 정부는 각각의 고유기능과 이의 수행을 위한 재원 조달체계를 보유하게 되었다고 본다.
그러나 시간이 흐름에 따라 정부 간 관계를 둘러싼 환경이 변화하며 이에 대응하는 정부 간 기능배분 및 재정관계 역시 변화한다. 특히 1990년대 이후 공공부문의 효율성 저하가 주요 정책이슈로 등장하면서 이를 해결하기 위한 측면에서 분권화가 강조되었 고, 복지·교육 등 각종 공공서비스 공급에 있어 지방정부의 기능과 역할이 확대되고 있 다(김필헌, 2014).
이러한 공공서비스 공급의 분권화에 대한 논의의 기반은 Tiebout(1956) 모형에서 찾을 수 있다. Tiebou에 의하면 지역 주민들은 자신의 선호에 부합되는 서비스를 공급 하는 지역으로 거주지를 옮긴다. 즉 지역 간 이동성(voting with one’s feet)이 존재할 경우 지방정부의 공공재에 대한 유권자의 선호가 지역 간 이동으로 나타나기 때문에, 지방정부 간 공공서비스 공급에 있어 비용 효율화 경쟁이 촉진된다는 것이다(권오성, 2009).
공공재의 분권화된 공급에 관해서는 Oates(1972)의 논의도 있다. Oates에 의하면 지방정부는 공공서비스 공급에 수반되는 비용과 효용에 대해 중앙정부 대비 더 많은 정 보를 가지고 있어 중앙정부가 모든 구역에 일률적으로 정해진 수준의 공공재를 공급하 는 것 보다, 지방정부가 해당지역의 파레토 효율 수준의 산출물을 공급하는 것이 더 바 람직하다는 것이다(전상경, 2009). 즉, 지방정부가 유권자들의 요구를 더 잘 반영하므 로 분권화를 통해 공공서비스 공급에 효율성이 강화될 수 있다는 것이다.
이처럼 공공재의 공급 기능을 지방정부가 수행하기 위해서는 재정도구, 즉 재원이 필요한데, 지방정부가 재원조달을 위해 갖는 전형적인 수단은 지방세이다. 지방정부는 해당 사무 및 사업을 수행하는데 필요한 재원을 지방세로 충당하며, 이외 세외수입을 지방세 수입의 보완수단으로 활용한다.
그러나 공공서비스 공급의 분권화에 따른 지방정부의 재원마련 과정에는 두 가지 측 면에서 불균형 문제가 발생한다. 이는 중앙정부와 지방정부 간 발생하는 수직적 재정 불균형과, 지방정부 간 발생하는 수평적 재정불균형으로 구분할 수 있다(김필헌, 2014).
먼저 중앙정부와 지방정부 각 정부 단위별로 지출과 수입의 구조적 괴리에 의해 수 직적 재정불균형(vertical fiscal imbalance)의 문제가 발생한다. 조세 원칙상 지방세로 과세할 수 있는 세원은 국세에 비해 매우 제한적이므로, 지방정부가 조달할 수 있는 재 원의 규모는 매우 한정적일 수밖에 없다. 즉 지방정부의 재원확보 능력과 공공서비스 공급 의무와 불일치가 발생함으로써 지방재정에 제약을 초래하는 것이다. 따라서 중앙 에서 지방으로 공공재의 공급 기능이 확대될 경우 지방정부는 이에 필요한 재원을 충분 히 조달할 수 없는 어려움에 처하게 된다.
한편 수평적 재정불균형(horizontal fiscal imbalance)은 지방정부 상호간에 발생하 는 문제로, 지역 간 현저한 경제적 격차에 따라 세원이 편재되어 있어 지방정부 간 재 원조달 능력에 있어 격차가 발생하는 것이다. 세원의 분포는 정치·경제적 환경, 사회 구조 등 다양한 요인에 의해 결정되며, 지방정부의 세입을 통한 재원조달에 있어 차이 를 발생시킨다(김필헌, 2014). 이러한 지방정부의 재정격차를 방치할 경우 지역에 따 라 주민들의 조세부담 및 공공서비스 수준 간에 차이가 발생하게 된다.
따라서 재정을 재배분하여 지방정부 간 재정력 격차를 완화하고, 모든 지방정부가 일정 수준의 공공서비스를 균등하게 공급할 수 있도록 하는 제도적 장치인 재정조정제 도인 지방재정조정제도가 필요하게 된다. 즉, 지방재정조정은 지역에 상관없이 공평한 공공서비스 공급을 가능하도록 함으로써 재정력의 차이에서 오는 부작용을 방지하는 기능을 수행하는 것이다.
지방재정조정제도는 중앙정부가 지방정부를 대상으로 지역 간 재정불균형의 시정, 국가 최저수준의 서비스 제공을 보조하기 위한 기초적인 공공서비스 공급, 지역 간 누 출효과의 보장, 그리고 특정 정책추진의 촉진 등을 목적으로 행하는 재원이전을 일컫 는다(임성일, 2019).
특별히 우리나라의 지방재정조정제도는 지방자치단체가 최소한의 행정서비스 공급 수준을 유지하는데 필요한 재원을 보장해주면서 동급 지방자치단체 간 재정력 격차를 완화하기 위해 국세수입 또는 광역지방자치단체의 지방세 수입의 일부를 일정기준에 따라 하위 지방자치단체에 배분하는 것을 주요 내용으로 한다(송상훈 외, 2008).