오늘날 사인에 의한 공적 임무의 수행은 전통적인 방식인 공무수탁 사인과 행정응원 또는 행정보조자로서는 충분하지 않기 때문에 새로운 모델로서 자율규제제도가 도입되고 있다. 여기서 다루고자 하는 자율 규제는 순수한 의미의 자율규제가 아니라 일종의 규제된 자율규제(regu-lierte Selbstregulierung)이다.1) 종래 자율규제가 문제되는 분야는 정부 규제로는 해결이 곤란한 국가와 사회 간의 중간적인 영역에 해당되 고, 이 분야는 점차 확대되고 있으며 제3의 영역을 구축하고 있다. 한 편, 정부규제는 국가가 설정한 규정에 의해 규율될 뿐만 아니라 규정 의 준수여부에 대한 감독이 전적으로 국가기관에 의해 이루어진다. 자 율규제는 정부규제와 시장규제의 중간영역에 속하는 부분이고, 여러 분 야에서 도입 또는 확대 여부가 문제되고 있다. 특히, 복지국가에 있어 서 정부규제가 어떤 부분에서, 어떤 정도로 자율규제로 대체될 수 있고 자율규제가 시장에서 어느 정도의 실효성을 가질 것인가가 문제된다.
독일의 경우 규제된 자율규제는 순수한 자율규제보다 현실적이란 이 유에서 각광받고 있기는 하나, 학설에서 뿐만 아니라 국가 간에도 개 념정의가 상이하기 때문에 정확하게 구분 짓기가 어렵다.2) 이 경우 규 제된 자율규제는 국가가 공익 또는 공적 과제를 위해 설정한 목적과 범위 내에서 단체 또는 개인이 자율적으로 규정을 정립하여 실행하는
1) 규제된 자율규제에 대하여 자세한 것은 홍석한, 국가역할의 변화에 따른 규제된 자 율규제에 관한 연구 : 개인정보보호 영역을 중심으로, 성균관대 대학원 박사학위논 문, 2009. 272-301면 참조.
2) J. Ukrow, Die Selbstkontrolle im Medienbereich in Europa, 2000, S. 19 ff.
것을 의미한다. 자율규제가 허용되는 분야에서 국가는 민간의 자율규
3) W. Hoffmann-Riem, Tendenzen in der Verwaltungsrechtsentwicklung, DÖV 1997, S. 433 (436).
4) 자율통제는 피규제자가 독자적으로 또는 우선적으로 이미 정립된 규정을 집행하는 것으로써, 자율규제를 통한 규정의 집행뿐만 아니라 법령 등의 비자율적 규제를 통 한 규정의 집행도 해당되기 때문에 자율규제와 동일시 할 수는 없는 개념이다(C. Ca-llies, Inhalt, Dogmatik und Grenzen der Selbstregulierung im Medienrecht, Zeitschrift für Medien- und Kommunikationsrecht (AfP) 2002, S. 465 (467)).
5) 규제된 자율규제와 유사한 개념으로 공동규제(Koregulierung)란 공적인 목표의 달성 6) M. Schmidt-Preuß, Verwaltung und Verwaltungsrecht zwischen gesellschaftlicher
Selbs-tregulierung und staatlicher Steuerung, VVDStRL 56 (1997), S. 160 (162).
포하고 있다.7)
자율규제는 특정 규정목적을 달성하기 위해 국가로부터 영향을 받 지 않는 참여자들의 협의(협약 또는 수요공급법칙)를 그 요건으로 한 다.8) 그러나 이것 또한 모든 경제적 행위 또는 포괄적인 상업활동이 자율규제에 해당되는 문제가 발생한다. 시장을 통해서도 국가의 조종 목적이 될 수 있는 다양한 목적을 달성할 수 있지만 이러한 목적을 추구하는 주체가 없게 된다. 그렇지만 자율규제에는 자신의 사적 이 익을 추구하는 것과 동시에 공익과 관련된 목적을 동시에 추구하는 부분이 있다. 여기에는 비경제적인 목적으로서 환경보호나 청소년보 호를 들 수 있고, 다른 시장참여자의 경제적 이익, 즉 제조물의 안전 인증을 통한 수요자의 시장에 대한 신뢰 또는 회계의 정확성으로 인 한 투자자의 신뢰유지 등도 그러한 목적이 될 수 있다. 또 하나의 특 징으로 자율규제는 시장의 보이지 않는 손에 의할 뿐만 아니라 특정 될 수 있는 협회 등의 조직에 의해 업무에 특화된 규정을 정립하게 된다는 점이다. 따라서 자율규제는 항상 어느 정도의 조직화(Institution-alisierung)된 독립적인 조직체의 존재를 내포하고 있는 개념이다. 관련 산업계가 조직을 결성한 후 국가의 참여가 없이 자체적으로 규율을 만 들어 실행하며, 회원 등이 규칙을 준수하여 적정하게 업무를 수행하 고 있는 지를 감독하고 규율 위반 시 자율규제를 가하는 형태로 집행 된다. 따라서 자율규제란 조직된 형태의 사회적 권력에 의해 공적 임 무의 수행이 이루어지는 것을 의미한다.9)
한편, 오늘날 국가는 복지국가를 지향하며 수많은 공적 임무로 인해 사경제주체에 비해 상대적으로 재정적, 인적, 지식적 자원이 부족하여
7) 서보국, 독일의 자율규제제도의 현황과 과제, 워크숍 자료집(한국법제연구원), 2010.5.
54면.
8) Hoffmann-Riem/Schulz/Held, Konvergenz und Regulierung - Optionen für rechtliche Rege-lungen und Aufsichtsstrukturen im Bereich Information, Kommunikation und Medien -, 2000, S. 50.
9) 서보국, 위의 논문, 55면.
공행정주체의 과도한 부담이 발생한다. 이로 인해 공적 임무의 수행을 민영화, 자유화, 규제완화 등의 방법으로 해결하기도 한다. 하지만 복 지국가라는 입장에서 공행정주체가 복지책임을 직접 수행하는 것이 아 니라 복지가 이루어지게끔 보장한다는 책임으로 전환되고 있다. 즉 복 지국가에서는 특정 목적에 도달하는 것을 지향할 뿐만 아니라 특별한 수단을 투입하는 것이 특징이다.10) 이러한 특별한 수단에 자율규제가 대표적이라 할 수 있어서 국가의 역할은 자율규제에 대한 최소한 범위 로 제한된다.