이용자중심 제도의 사례 - 사회복지서비스의 이용자중심 제도 운영에 관한 연구

앞서 살펴보았던 영국에서의 사회서비스 담론이 점점 공급자중심에서 이 용자중심으로 발전해왔다면 가장 최근 이용자중심 담론에 기초하여 구체적 으로 나타난 제도는 직접 지불제(Direct Payment)와 개인 예산제 (Individual Budget)라 할 수 있다. 신노동당 집권 직전에 1996년 지역사 회보호 (직접 지불제)법(1996 Community Care (Direct Payment) Act)을 통해 도입되었던 직접 지불제는 신노동당 정부 들어 사회서비스 정책에서

‘독립’이 강조되면서 핵심 전략 중 하나로 강조되었다(DH, 1998, 2005, 2006). 개인 예산제 역시 그러한 맥락에서 더 발전적인 정책 모델로 제기 (DH, 2005)되어 2005년부터 2007년까지 13개 지방정부에서 시범사업이 진행되었으며 그 후 최근까지 70개 지방정부로 확대되어 시범사업이 진행 되고 있다(Care Quality Commission, 2010).

가. 직접 지불제(Direct Payment)

직접 지불제가 제기된 배경에는 기본적으로 장애계의 독립생활 운동이 있었다. 독립생활 담론에서 살펴보았던 것처럼 이를 통해 장애인이 수동적 인 사회서비스의 대상자가 아니라 직접 자신의 독립을 성취하기 위하여 서 비스를 선택하고 통제하기 위한 권한이 주어져야 한다는 주장이 제기되었 으며 이렇게 하기 위한 방법으로 이용자에게 직접 자신에게 필요한 서비스 를 구매하고 필요한 사람을 고용할 수 있는 현금급여 정책으로서 직접 지 불제가 제기된 것이다. 이 정책 모델은 정책적 입장에서도 비용효과적인 것 으로 인식되었으며, 정치적으로도 장애운동에 호의적이었던 노동당은 물론, 소비자가 직접 구매한다는 점에서 시장적 모델의 요소를 지니고 있어 보수 당에서도 어렵지 않게 지지를 획득할 수 있었다(Fernandez, Kendall, Davey, Knapp, 2007).

이렇게 도입된 직접 지불제는 초기에 신체 장애인만을 대상으로 하였지

111 Halliwell, Jacobs, Rummery, & Tyrer, 2000).

실제로 직접 지불제에 대한 다양한 평가 연구들을 통해 이 현금급여 제

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비용효과적으로 지원을 활용하게 되었다는 것이다. 또한 서비스 이용자가 자신이 원하는 시간에 원하는 만큼 서비스를 자유롭게 활용할 수 있게 되 면서 가정 내 수발자들의 어려움도 경감되었다는 결과도 제기 되었다.

나. 개인 예산제(Individual Budget)

직접 지불제에 대한 이러한 긍정적인 평가들을 바탕으로 이용자의 통제 권을 더욱 강화하고, 이를 위한 재원을 더욱 확대하기 위해 검토되기 시작 한 것이 개인 예산제였다(Holloway & Lymbery, 2007). 개인 예산제를 통해 그 대상자의 범위를 더욱 확대시키면서 기존 사회서비스 예산뿐만 아 니라 더욱 다양한 재원을 통합한 것이다(DH, 2009). 이를 위해 중앙정부 단위에서는 사회서비스를 담당하는 보건부(Department of Health)와 노동 연금부(Department for Work and Pension), 지역사회와지방정부부 (Department of Communities and Local Government)가 함께 협력하고 지방정부 단위에서는 기존 지방정부의 사회서비스 예산과 장애인시설 보조 금(Disability Facilities Grant, Integrated Community Equipment Services), 장애인 고용 프로그램(Access to Work) 등의 예산이 통합되었 다. 즉 다시 말해 이러한 대상자가 해당되는 다양한 프로그램 예산들을 그 이용자 개인단위로 다시 통합하여 이용자가 쓸 수 있는 총액이 계산되고 이용자는 자신의 필요에 따라 그 예산을 쓸 수 있게 되는 것이다. 다시 말 해 이용자는 그 예산 범위 안에서 지방정부 서비스, 활동보조인 고용, 교육 및 레저 서비스 이용 등 다양하게 조합하여 이용할 수 있는 것이다.

이러한 개인 예산제는 기본적인 원리를 직접 지불제와 공유하면서도 몇 가지 분명한 차이점을 나타낸다(Manthorpe, et al., 2009). 우선 개인 예산 제 이용자는 실사를 받게 되면 이용자의 욕구가 필요한 서비스의 양이 아 닌 금액 단위로 나타나는 특정 예산으로 표현된다. 또한 이용자는 반드시 현금급여를 받는 것이 아니라 선택에 따라서 서비스를 받을 수도 있고, 보 장구를 받을 수도 있고, 현금을 받을 수도 있고, 아니면 자신이 스스로 서

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Ⅲ‧ 이 용 자 중 심 사 회 서 비 스 에 대 한 관 점 및 영 국 사 례 분 석

비스를 구성할 수 있다. 그리고 재정적인 측면에 있어서도 사회서비스 예산 뿐만 아니라 주거, 시설, 보장구, 고용 등 다양한 프로그램의 예산이 합산 되기 때문에 더 많은 자원의 활용이 가능해 지는 것이다.

이러한 특징 때문에 현장에서도 개인 예산제가 직접 지불제 보다 이용자 의 역량을 강화시키면서 더욱 많은 통제권을 부여하고 그에 따라 더 많은 유 연성이 부여될 것이 기대되었다(Manthorpe & Stevens, 2010; Manthorpe, et al., 2009). 쓸 수 있는 총액이 투명하게 나타나 이용자는 보다 분명한 판단을 할 수 있고 보다 다양한 자원을 유연하게 사용할 수가 있어 소수 인종이나 농어촌 거주자 등 특수한 욕구를 가진 사람들이 유연하게 사용할 수 있다는 것이다. 더 나아가 이러한 유연성 때문에 서비스를 보다 창조적 으로 이용할 수 있는 가능성이 주목되었다.

특히 2005년에서 2007년까지 13개 지방정부에서 진행된 개인 예산제 시 범사업에 대한 국가 평가연구(Glendinning, et al., 2008)에서는 그 성과가 더욱 분명하게 나타났다. 이용한 정신보건 서비스 이용자, 신체장애인, 학습 장애인 등 대부분의 이용자 집단에서 개인 예산제를 이용한 경우, 보다 삶 의 질의 개선을 경험하거나 서비스의 질에 대해서 더욱 만족하고, 자기 삶 에 대한 보다 높은 통제권을 경험하게 된다는 것이다. 그러면서도 물론 이 용자 집단마다 차이는 있지만 기존 서비스 비용(평균 주당 300파운드, 약 54만원)과 개인 예산제의 비용(평균 주당 280파운드, 약 50만원) 사이에 유 의미한 차이가 없어 개인 예산제가 더욱 비용효과적인 것으로 나타났다.

다. 이용자중심 제도의 쟁점

이처럼 이용자 개인에게 서비스에 대한 통제권을 넘김으로써 스스로 자 신을 위한 서비스를 조직하고 운영할 수 있도록 하는 직접 지불제와 개인 예산제와 같은 개인화 서비스는 신노동당 정부에서 매우 긍정적으로 평가 되고 그만큼 핵심적인 전략으로서 추진되었지만 그만큼 뜨거운 논쟁의 대 상이 되었다. 그 중 가장 두드러진 비판은 결국 서비스에 대한 위험과 책

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임을 이용자에게 전가하는 측면이 존재한다는 것이다. 앞서 논의했던 독립 생활 담론에서와 같은 맥락에서 스코필드(Scourfield, 2007)는 이와 같은 서비스의 개인화는 모든 시민들이 ‘기업가적 개인’이 될 것을 요구하는 신 노동당의 이데올로기와 같은 맥락에 있으며 이는 곧 개인에게 혁신과 위험 에 대한 책임을 전가하는 것을 의미한다고 주장한다.

운거손(Ungerson, 1997)은 기존 서비스가 유연하지 못하여 이용자의 욕 구에 맞게 서비스를 제공하지 못하였다고 하지만 이것은 돌봄 제공자가 권 력을 지니고 있었기 때문이 아니라 이용자의 욕구를 자유롭게 충족시켜줄 만큼의 자원을 가지지 못했기 때문이라고 지적한다. 현금급여 제도에서 이 용자가 돌봄 제공자를 자유롭게 고용하고 해고할 수 있게 되었다고 하지만 이것은 결국 똑같이 권력이 없고 자원이 부족한 사회서비스 이용자와 저임 금 서비스 노동자간의 유쾌하지 못한 싸움일 뿐이라는 것이다.

이러한 점 때문에 이용자는 저임금과 스트레스를 피할 수 없는 돌봄 제 공자들과의 관계에서 학대를 경험할 수 있는 위험이 줄어들지는 않지만 현 금급여 제도의 특징상 이용자가 직접 고용하고 이용하는 서비스에 대해서 는 규제나 감독이 이루어지지 않기 때문에 이용자가 더욱 큰 위험에 노출 될 가능성이 많다(Scourfield, 2005). 실제로 서비스 담당자들은 이러한 위 험(risk)의 문제에 특히 우려하고 있는 것으로 나타나고 있다(Glendinning, et al., 2008). 가령 개별 이용자가 활동보조인을 모집하는 경우 지방정부에 서 모집하는 것과 달리 범죄 기록과 같은 기본적인 검증이 이루어지지 않 아 잘못된 사람이 모집된다고 하더라도 매우 개인적인 공간에서 이루어지 는 돌봄에 대해 보호를 받을 수 없다는 것이다(Manthorpe, et al., 2009).

또한 서비스 관계자들은 자원의 오용 가능성에 대해서도 우려를 제기하 고 있다(Manthorpe, et al., 2009). 즉 현금급여 제도에서는 사회적 약자인 이용자가 가족 등 타인에 의해서 이용될 위험 역시 상존하고 있다. 가령 비동거 가족을 고용했을 경우 제대로 돌봐주지 않으면서 급여만 받아가더 라도 이를 감지해 내거나 규제할 방법이 별로 없는 것이 사실이다. 이러한 식으로 자원이 낭비된다면 지역주민의 복지를 책임져야 하는 지방정부로서

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회복지사의 문제가 지적되기도 하지만(Ellis, 2007), 개인 예산제에 대한 평 가 연구에서 이러한 문제는 보다 분명하게 드러난다(Glendinning, et al., 2008). 즉, 다른 이용자 집단과 달리 노인 집단에서는 개인 예산제를 이용 한 경우 오히려 심리적 복리(psychological well-being)가 낮게 나타났으며 스스로 계획하고 서비스를 운영해야 한다는 부담이 그 주요한 원인으로 지 적 되었다. 또한 비용 효과적 측면에서도 다른 집단과 달리 노인집단에서는 오히려 기존 서비스가 약간이긴 하지만 더 비용 효과적인 것으로 나타났다.

이 때문에 서비스 개인화에 있어 이용자의 자조기관(user-run organization)의 중요성이 강조되기도 한다. 서비스 개인화를 통해서 이용자 들이 자신의 삶에 대한 통제권을 가지면서도 그에 따른 위험을 보호받고 책 임이나 부담에 대해 지원을 받기 위해서는 이용자 자조기관의 지원이 그 대

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